Полиция занимается ерундой

Люди в форме

Больше всего людей служат в униформированной полиции — порядка 350 тысяч. Это те, кого мы видим на улице — люди в форме, на которой написано «полиция». Вопреки киношным представлениям они редко ловят преступников (только «по горячему следу»). Их задача — обеспечивать общественную безопасность: пресекать хулиганство, регулировать дорожное движение, просто своим видом останавливать людей от совершения всяких глупостей.

Читайте также Судьи презирают людей   Добропорядочный россиянин не доверяет судьям, а оказавшись в суде, чувствует себя идиотом. И то и другое имеет свое научное объяснение  

Россия — одна из немногих стран, где униформированная полиция разделена на службы, каждая из которых теоретически занимается только одним делом.  Это дорожно-патрульная служба (ДПС)— она следит за порядком на дорогах. Служба участковых уполномоченных и инспекторов по делам несовершеннолетних (УУП и ПДН) — они следят за порядком на вверенной им территории. Патрульно-постовая служба (ППС) — она следит за порядком на улицах и выезжает по вызовам. Дежурная часть — принимает у граждан сообщения о преступлениях. Вневедомственная охрана охраняет особо важные объекты, реагирует на срабатывание сигнализации (в ходе последней реформы ее передали Росгвардии, но как будет организована ее работа на практике, и как она теперь будет взаимодействовать с полицией, пока не ясно).

Такое разделение хорошо выглядит из Москвы, где в МВД есть главный начальник ППС, главный начальник УУП и так далее.  В реальной жизни задачи этих служб все время пересекаются. То ППС бросают в помощь участковым, то участковых гонят патрулировать улицы. То вневедомственная охрана подменяет ППС, то ППС едет на срабатывание сигнализации, потому что они просто ближе. А то они все вместе отрабатывают операцию типа «Вихрь-антитеррор».

И это соответствует мировой практике. Во всем мире в городах (а у нас большинство населения живет в городах) полицейский в форме — универсальный солдат: сегодня он регулирует движение, завтра патрулирует улицу, послезавтра — ходит по домам и отрабатывает жалобы соседей друг на друга. Это в порядке вещей — закреплено и в инструкции, и в жизни.

Наше искусственное разделение не только усложняет управляемость: начальник вынужден все время идти против инструкции — навешивать на полицейских задачи, которые не входят в их обязанности. Куда важнее, что оно мешает взаимозаменяемости сотрудников. Все-таки участковый — это одна квалификация, он офицер, а патрульный — другая, он сержант или рядовой. А раз нет взаимозаменяемости, универсальности — мы вынуждены содержать одну из самых больших униформированных полиций в мире. То есть платим большему количеству полицейских, чем могли бы.

Еще одна невыгодная особенность нашей полиции — это ее милитаризация. Полиция унаследовала армейскую систему званий, которая ей мало подходит: армия решает гораздо более однородные задачи. Организация по военному образцу усложняет коммуникации, заставляет тратить время на ненужные процедуры типа ежедневных разводов, которые съедают до 10% рабочего времени.

Реформа полиции в России должна предусматривать переход к универсальности. Это, конечно, непростая задача, за один день не решишь — лет 15 потребуется.

Люди в штатском

Самая малочисленная часть полиции — это как раз те, кто ловят преступников и расследуют преступления. В англоязычных странах они называются detectives или investigators, а в России — оперативные уполномоченные. Они не носят формы, во многих странах для них вообще форма не предусмотрена. В России она есть, висит в шкафу на почетном месте, и надевают ее только по праздникам (как Глеб Жеглов в известном сериале — вместо пижамы). Оперативник работает с людьми, заводит среди них агентуру, поэтому светиться ему ни к чему.

В оперативных подразделениях в России служат порядка 100 тысяч человек. Это наша оценка, вообще, эта цифра, насколько известно, не публиковалась. Мы опрашивали следователей и знаем, что в работе на одного следователя приходится чуть больше одного оперативника. Следователей и дознавателей в полиции —порядка 70 тысяч, они могут ходить и в штатском, и в форме в зависимости от местных традиций.

В отделе полиции небольшого города оперативников будет не больше 10. Часть из них имеет специализацию: один работает по пропавшим без вести («потеряшкам» на жаргоне), пара человек — по экономической преступности («по линии БЭП»), пара человек — по наркотикам.

Бич оперативников — дикая бюрократизация. Конечно, это не только в России, во всем мире так: два дня работаем — день оформляем. Но у нас, похоже, выходит наоборот: день работаем — два оформляем.

Бюрократия не только отнимает у оперативников время, но и подчиняет себе их работу. Никто не проверит, как оперативник говорит с людьми, но вот оперативные дела начальник обязательно пролистает и посмотрит, что там подшито. Когда оперативник отчитывается только перед своим начальником, контроль может быть относительно неформальным, что и требуется для такой творческой и непростой работы. Но когда каждый день может нагрянуть проверка чуть ли не из Москвы, то приходится «прикрываться бумагами». Вообще, поскольку оценивается эта работа централизованно — по набору показателей, спущенному из Москвы, — оперативники вынуждены подгонять жизнь под эти показатели. То есть одни преступления (выгодные с точки зрения отчетности, например, тяжкие экономические или тяжкие насильственные) они будут активно расследовать, а другие (менее выгодные, например, мелкие мошенничества или мелкие же кражи) — задвигать. В этом суть так называемой «палочной системы»: быстро раскрыл правильное преступление — заработал хорошую «палку» в отчетности.

В целом выстраивание работы всех оперативных подразделений страны под одни принципы оценки – это совершенно порочная практика. Да, есть убийства и другие тяжкие преступления — они на особом контроле во все мире. Но в целом и практика работы, и ее результаты могут быть очень разными в разных местах. Наличие вертикали заставляет оперативников строить бумажную стену между собой и начальством. Начальство, кстати, параллельно теряет контакт с реальностью и начинает жить в бумажном мире. От этого надо постепенно избавляться, снижая мелочный контроль над оперативной работой, перенося реальную ответственность на начальников нижнего уровня.

Люди при начальстве

Еще одна очень многочисленная часть полиции — штабы. Это обобщенное название для помощников, секретарей, аналитиков и т. д. при разных начальниках.

С одной стороны, их существование вполне оправданно: полицией нужно руководить круглосуточно, поэтому начальников там много. В типовом отделении полиции у начальника два-три заместителя — по полиции, по следствию и по всему остальному. У зама по полиции — еще два-четыре зама. Это не прихоть. Хоть кто-то из начальников должен быть на месте в любой момент. Чтобы выстроить нормальный график дежурств (при наличии и других обязанностей), шесть-девять человек — необходимый минимум. И всем восьми начальникам нужно вести документооборот, который к тому же превышает все разумные пределы из-за необходимости постоянно отчитываться наверх.

Значительная часть этого оборота еще и секретная: то, что во всем мире грифуется как служебная информация (опер поговорил с агентом), у нас охраняется как гостайна. А это требует дополнительных сотрудников (прошить, выдать-вернуть, отметить в специальном журнале и т. п.).

Главная претензия здесь даже не в том, что эти штабы многочисленны — не менее 200 тысяч (это вместе с начальниками, но исключая необходимый бэкофис — бухгалтеров, кадровиков и прочих), а в том, что сидят в них люди в погонах. То есть по своему статусу они ничем не отличаются от людей «земли» — оперативников, патрульных и т. д.

Этот статус дает право на многочисленные льготы, из которых реально большинство сотрудников пользуются одной — досрочной пенсией.

Если вы в 17 лет поступили в учебное заведение МВД (стаж пошел), а потом, например, дослужились до замначальника участковой службы, то в 37 лет — добро пожаловать на пенсию. Она по российским меркам хорошая — 20-30 тысяч рублей.

Недавно я разговаривал с бывшим полицейским, который долго служил в Чечне и на севере (там стаж идет быстрее). Ему 31 год, пенсия — 29 тысяч рублей, он женился, поступает в аспирантуру — жизнь только начинается. Поэтому немало бывших полицейских находят себя в бизнесе и на госслужбе.

Но одно дело, когда досрочную пенсию получают оперативники или патрульные (люди «земли»), которые 20 лет имели ненормированный рабочий день, плохие условия труда, временами рисковали жизнью. И другое — когда эту же пенсию получают сотрудники штабов — клерки, просидевшие те же 20 лет с восьми до 17 в конторе.

Отсюда — глубокая обида «земельных» на «штабных». Сейчас на одного человека «на земле» в полиции приходится примерно 0,5 начальника или штабного работника. Ясно, что необходимо одновременно сокращать количество таких сотрудников (за счет децентрализации полиции, информатизации и оптимизации документооборота, отказа от довоенных еще практик управления), а для оставшихся создавать специальные статусы гражданского сотрудника полиции — человека, который будет работать до честной пенсии в 55 или 60 лет.

Чужая работа

На численность штабов и работу полиции в целом сильно влияет и то, что полиция у нас часто выполняет не свойственные ей функции. Лицензирование частных охранных предприятий, выдача разрешений на оружие, водительских прав, паспортов, контроль за легальным оборотом наркотиков, контроль качества продуктов, разрешений на торговлю и тому подобное. Если в начале списка — функции, которые кое-где в мире тоже являются полицейскими, то в конце — совсем уже для полиции экзотические.

Будучи занята контролем всего, полиция у нас не делает того, что должна бы делать — как это принято в развитых странах. Полиция сегодня в России реагирует на угрозу: она приедет, если вас пытаются убить (или, скорее, уже убили), обокрали, если шумят во дворе, пьют на детской площадке. Но в большей части мира полиция выполняет еще как минимум две функции — сервиса и расширенной превенции.

Сервис — это из того анекдотического примера про кошку, которая залезла на дерево: приедут и снимут. Сломался автомобиль на дороге — приедут и довезут до сервиса. Случилась авария — приехали два полицейских: один занимается оформлением — второй сразу берется организовывать движение. В час-пик собралась пробка — тут же появится регулировщик. Проходит массовое мероприятие — полиция расставляет указатели на ближайшие парковки, чтобы люди не бросали машины, где попало. Ничего этого наша полиция сейчас не делает.

Читайте также Винтики   26 марта по всей России прошли масштабные антиправительственные митинги. В Москве задержали около восьмисот человек — больше, чем на любой массовой акции за последние годы  

Расширенная превенция— выявление групп риска и работа с ними. С трудными подростками, с пьющими, с наркозависимыми. В Швеции, например, полиция не только поможет «оступившемуся» трудоустроиться, но и пришлет ему билет на деревенский праздник на выходные. Чтоб не запил дома, а пошел туда, где сильно выпивать неудобно.

Конечно, если такую превенцию одним днем ввести в нынешней России, страшно представить, что выйдет. Но опыт Финляндии, где сейчас все хорошо, говорит, что ничего невозможного тут нет. Финны, будучи проблемной страной с алкоголизмом северного типа, с высокой агрессией, с высокой бытовой преступностью, со страшным уголовным законодательством, с репрессивной судебной системой, прошли этот путь примерно за 25 лет — от середины 1950-х до начала 1980-х.

Ложь про СССР

Чтобы сделать полицию универсальной, избавить ее от ненужной бумажной работы, освободить от лишних функций, заставить выполнять необходимые функции, сократить штабы и поднять зарплату «на земле» — чтобы все это стало реальностью, полицию прежде всего надо децентрализовать. Не всю, конечно, — межрегиональные преступления, борьба с террором и организованной преступностью — подобные вещи должны остаться на федеральном уровне. Но за общественный порядок, регулирование движения, расследование большинства преступлений должны отвечать местные или региональные власти. Иначе просто не может быть в такой огромной стране, как Россия. Полицию Чукотки и Петербурга нельзя оценивать по одной шкале, в Москве и в Челябинске надо бороться совсем с разными наркотиками. И руководить всем из Москвы нельзя — какой смысл в том, что у всех российских участковых есть один общий начальник?

Сторонники централизации ссылаются на опыт СССР. Но в СССР на самом деле такой централизации не было. У советской милиции был понятный формат координации с местной властью. Прежде всего, начальника милиции эта местная власть — исполком — и назначала, а МВД только согласовывало (на практике — предлагало). Перед назначением начальника собеседовали в местном райкоме КПСС, он регулярно отчитывался перед бюро райкома. То есть и исполком, и райком могли давать ему официальные поручения.

Это позволяло начальнику милиции спорить в случае необходимости с министерским начальством. Например, звонят начальнику милиции из регионального главка МВД и говорят: «У тебя плохо с кражами на железной дороге». А тот: «Знаете, меня попросили все ресурсы бросить на трубный завод — вот решение райкома». И все. Это называлось «с учетом местных условий принято другое решение» — так начальник освобождался из «палочной» вертикали. А если главк давил, то первый секретарь райкома КПСС и руководитель главка МВД встречались у секретаря крайкома или обкома, чтобы решить вопрос.

До тех пор пока региональная и местная власть выключены из работы по охране общественного порядка и борьбы с преступностью, полиция лучше работать не станет. Полиций в такой большой стране должно быть много, и они должны быть разными.

Автор — социолог, ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге.