Главный смысл существования парламента состоит в том, что он издает законы, которым подчиняется исполнительная власть. Если исполнительная власть нарушает законы, парламент инициирует ее смену. Именно так это работает в западных странах, где и возник парламент. И ничего подобного никогда не случалось в России.
Парламент по-большевистски
Государственная Дума, созванная Николаем II после провалившейся революции 1905 года, даже формально была не законодательным, а законосовещательным органом. Право издавать законы оставалось за царем.
Во время февральской революции Дума сформировала Временный комитет, из которого выросло Временное правительство. Но на этом ее роль и закончилась. В остальных событиях 1917 года, которые завершились большевистским переворотом, Дума как орган власти не участвовала.
Вожди Советского государства, и прежде всего Владимир Ленин, тоже не жаловали идею парламентаризма. Для них парламент был «буржуазной говорильней», средством обмана трудящихся. Тем не менее по своей конституционной форме Советское государство всегда было парламентской республикой. Почему так вышло?
В 1917 году Ленину надо было объяснить членам партии и сочувствующим, каким образом захват всей власти большевиками может положить конец одной тирании, не создав новую. И он выступил с идеей, что большевистская власть будет, выражаясь современным языком, партиципаторной демократией. Это будет система самоуправления трудящихся, основанная на местных советах, в которые войдут сознательные граждане.
Советы не были выдумкой Ленина. Они и правда существовали и представляли собой что-то среднее между политическими митингами и профсоюзами. Ни тогда, ни позднее, в сталинские и брежневские времена, реальной власти они не имели. Зато выполняли символические функции: Союз назывался Советским, но все серьезные решения оставались за партийными органами.
Парламент по-горбачевски
Потом наступила перестройка. Когда Михаил Горбачев задумался, как обезопасить себя от внутрипартийного переворота, он обратился к истокам. Был созван Съезд народных депутатов СССР, вновь в ход пошел лозунг «Вся власть Советам!».
Однако Горбачеву настоящий парламент был нужен не больше, чем когда-то Ленину. Созданные при Горбачеве органы представительной власти были нелепыми: чрезвычайно многочисленными, редко собиравшимися на сессии и совершенно неспособными к законодательной работе. Зато они были хороши в качестве телевизионной картинки.
Советский Союз в 1991 году распался, а советская система сохранилась. Главным государственным институтом был бессильный парламент, а фактическим лидером страны – президент с не очень определенными, но, по Конституции, весьма скромными полномочиями.
Пока Борис Ельцин находился в зените своего политического могущества, это ему не мешало. Но в 1992 году ситуация начала меняться. Популярность Ельцина падала. Заботясь о своем политическом будущем, его сторонники в парламенте переходили в оппозицию. В результате парламентское большинство консолидировалось вокруг своего лидера и председателя, Руслана Хасбулатова, который от почти безоговорочной поддержки Ельцина пришел к безоговорочной оппозиции.
Парламент стал претендовать на реальную власть в России. Осенью 1993 года эта попытка была пресечена: дело кончилось стрельбой по Белому дому и полной перекройкой всего институционального устройства России, вошедшей в историю как «поэтапная конституционная реформа».
Что символично, парламент был выселен из Белого дома, здание отдали исполнительной власти и переименовали из Дома советов в Дом правительства.
Парламент по-ельцински
Конституция 1993 года отводит парламенту – двухпалатному Федеральному Собранию – довольно противоречивую роль в системе российской государственности.
О верхней палате, Совете Федерации, долго говорить не приходится: как и в большинстве стран, ее значение сводится к тому, чтобы от случая к случаю тормозить прохождение законов, принятых нижней палатой, Государственной Думой. Раньше, когда Совет Федерации действительно представлял интересы регионов, он и делал это в интересах региональных правящих групп, а ныне – как правило, по запросу президентской администрации. Неудивительно, что членство в верхней палате стало чем-то вроде почетной пенсии для вышедших в тираж политиков.
С Государственной Думой дело обстоит сложнее.
С одной стороны, хотя Конституция и называет Думу основным органом законодательной власти, законодательными полномочиями де-факто располагает и президент. Он не только утверждает принятые парламентом законы (или накладывает на них вето), но сам может издавать имеющие силу закона указы. По объему полномочий главы исполнительной власти Россия является суперпрезидентской системой.
Эта институциональная слабость позволяла президенту манипулировать Думой, даже не имея в ней большинства. А этого большинства не было ни в первой Думе, выбранной по новой Конституции, ни в следующей. В 1995-1999 годах к большинству были скорее близки коммунисты и их союзники.
Возможность править указами позволяла президенту обходиться без поддержки парламента. Там, где обойтись без нее было нельзя – требовался закон, в ход шло маневрирование. Обычной практикой в 1990-х были теневые договоренности как с лидерами фракций, так и с отдельными депутатами. Отсюда – специфический флер продажности, который окутал парламент в те бурные годы. Депутат тогда был важной фигурой с той точки зрения, что его обхаживали, прикармливали и лелеяли.
С другой стороны, Конституция наделяет Думу правом утверждать — а значит, и отвергать — кандидатуру главы правительства. Это делает Россию полупрезидентской системой.
Но фактически Дума использовала свое главное право лишь однажды, в августе-сентябре 1998 года, когда воспротивилась назначению Виктора Черномырдина и провела в премьеры Евгения Примакова.
Парламент по-путински
Когда президентом стал Владимир Путин, он в первую очередь позаботился о том, чтобы покончить с политической нелояльностью парламента. С появлением «Единой России» эта задача была решена, необходимость в маневрировании отпала.
Современный российский парламентаризм представляет собой печальное зрелище. Понятно, что он не законодательствует. Основные законопроекты разрабатываются в президентской администрации и в правительстве, и только одобренные исполнительной властью законы имеют шанс быть принятыми.
Некоторые депутаты используют пребывание в Думе для того, чтобы снискать дополнительную популярность, делая шумные заявления. Именно эти пассионарии доставили парламенту репутацию «бешеного принтера», хотя надо понимать, что без одобрения реальных властей безумные законопроекты не шли бы дальше шума в СМИ и соцсетях.
Впрочем, все это вполне укладывается в более чем столетнюю традицию: у парламента в России никогда не было реальной власти. Он был клапаном для выпуска пара; ширмой, которая позволяла называть коммунистическую диктатуру советским строем; перестроечной телевизионной картинкой — словом, чем угодно, но не законодательным органом. Попытки депутатов дотянуться до реальной власти решительно пресекались — роспуском, подкупом, в крайнем случае — расстрелом.
Парламент по-настоящему
Можно ли создать в России настоящий парламент? Такой, который издает законы, контролирует их соблюдение и в случае нарушений инициирует смену исполнительной власти? Можно, но для этого потребуется конституционная реформа.
Во-первых, нужен переход к парламентской системе, когда правительство формируется парламентским большинством или коалицией парламентского большинства. Президент может сохранить свои полномочия во внешней и оборонной политике, но власть во всех остальных сферах должна принадлежать правительству. Премьер, таким образом, становится главным лидером страны.
Конечно, присутствие в парламенте партии, имеющей абсолютное большинство мест, – а этого нельзя исключить и после перехода к демократии – может привести к тому, что реальным центром принятия решений останется исполнительная власть. Но даже если так, сама эта партия станет местом реальной политической борьбы. Это наблюдалось в Италии времен длительного правления христианских демократов, наблюдается и в современной Японии.
Во-вторых, парламент должен получить контрольные полномочия. Мировая практика знает много видов такого контроля: обязанность правительства отчитываться перед парламентом, полномочия делать запросы в органы исполнительной власти и рассматривать петиции граждан, проведение парламентских расследований.
Многие из этих полномочий формально есть и у нынешней Думы, но она ими не пользуется — достаточно вспомнить, в какой бессмысленный фарс превратились отчеты правительства. А многих нет даже формально: так, закон прямо запрещает Думе расследовать деятельность президента, суда и правоохранительных органов.
В-третьих, совершенно нетерпимой является ситуация, когда в финансовом отношении парламент зависит от президентской администрации. Его нужно вывести из ведения исполнительной власти и создать для этих целей орган, подконтрольный самому парламенту.
Скорее всего, финансирование придется при этом увеличить: нынешний суррогат парламента обходится налогоплательщикам в 34 млрд руб. в год, а американский Конгресс — более чем в $4 млрд. Россия, конечно, беднее Америки, но надо понимать, что настоящим депутатам понадобится настоящая экспертиза и настоящие помощники. Это стоит дорого, но оно того стоит.
Автор — доктор политических наук, профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге
Другие статьи рубрики «Такая Россия»