На врачей тратят больше, чем на полицейских

Недавно правительство внесло в Думу проект бюджета. И, как обычно, теперь нас ждет пара месяцев увлекательных обсуждений — доходы, расходы, дефицит, трансферты. И, как часто это бывает, рассуждать на эти темы громче всех будут те, кто мало в этом понимают. Вот несколько вещей, которые стоит узнать, чтобы не вестись на глупости.

Сколько на самом деле тратят на образование и здравоохранение

«Почему же Россия так мало тратит на здравоохранение и образование — в федеральном бюджете на эти нужды заложено всего N миллиардов рублей, что в K раз меньше, чем на оборону?» Такой вопрос очень часто можно увидеть в газетах, и он закономерно вызывает возмущение. Ответ на этот вопрос, тем не менее, очень прост.

Все дело в том, что бюджетов в России много. Есть федеральный бюджет — им распоряжается правительство во главе с премьер-министром страны. У каждого региона (области, республики, края) —свой бюджет, которым распоряжается правительство региона. У каждого муниципалитета (района, города) — свой. И расходы по разным статьям распределены между разными бюджетами неодинаково. Так, расходы на оборону и национальную безопасность почти полностью несет федеральный бюджет, а львиную долю расходов на здравоохранение и образование — региональные бюджеты.

Именно поэтому, когда мы смотрим отдельно на федеральный бюджет, действительно может показаться, что расходы на здравоохранение и образование во много раз  ниже, чем расходы на оборону. Чтобы понять истинное положение вещей, надо посмотреть на все бюджеты в целом.

И тут выяснится, что расходы в 2016 году были вполне сопоставимы: на оборону — 3,8 триллиона, на безопасность — два триллиона, а на образование и здравоохранение — по 3,1 триллиона.

Источник: Федеральное казначейство РФ, расчет автора

Оценить масштабы будущих расходов для России в целом позволяет другой документ — «Основные направления бюджетной политики». Из него следует, что в ближайшие три года расходы на оборону и безопасность будут немного уменьшаться, а на образование и здравоохранение — немного расти.

Источник: Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018-2020 годы Минфин РФ

Источник: Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2018-2020 годы Минфин РФ

Из всего сказанного, конечно, не следует, что расходы на образование и здравоохранение не надо увеличить.

Насколько сильно бюджет зависит от нефти и газа

Если погуглить этот вопрос, интернет выдаст множество противоречивых ответов. И многие из них, как ни странно, будут правильными. Как же такое может быть, если оценки варьируются в диапазоне от четверти до половины всех доходов бюджета?

Во-первых, имеет значение, о каком уровне бюджетной системы идет речь.Понятно, что оценки будут отличаться в зависимости от того, говорим мы о федеральном бюджете или о бюджетной системе в целом.

Во-вторых, цены на нефть и газ меняются — чем выше цена, тем большую долю доходов бюджет получает от углеводородов. Причем вместе с ценами меняется не только база (сумма, с которой берется налог), но и ставка (процент, который нужно уплатить).

Напомню, что «нефтегазовые доходы» — поступления от налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) на нефть, газ и газовый конденсат и от экспортной пошлины на нефть, газ и нефтепродукты.

На графике ниже видна зависимость бюджета от нефтегазовых поступлений при разных ценах на нефть—  в годы высоких цен порядка половины доходов федерального бюджета обеспечивалось за счет нефтегазовых поступлений, сейчас — чуть больше трети. В консолидированном бюджете доля нефтегазовых доходов — около одной шестой.

Источник: Федеральное казначейство РФ, Министерство экономики, расчет автора

Стоит ли жить в долг

Сам по себе дефицит бюджета, то есть превышение расходов над доходами, это не так страшно. Другое дело, каков его масштаб. Но как определить, какой максимальный размер дефицита мы можем себе позволить?

Поддерживать высокий уровень бюджетного дефицита, по сути, означает постоянно жить в долг. Тогда ответ на заданный вопрос аналогичен тому, который каждый нормальный человек дает себе, прежде чем взять в долг: «Чем и как долго я буду это отдавать?» То есть  масштаб того, сколько вы можете себе позволить занять,  определяется не только процентом по кредиту, но и тем, каковы ваш регулярный доход, ваши регулярные траты, есть ли у вас накопления «на черный день», насколько вы застрахованы от несчастного случая или потери работы и прочего.

Для государства все несколько сложнее, но главные принципы — те же. У государства есть несколько способов финансировать свой дефицит.

Первые два — увеличить доходы или снизить расходы и просто избавиться от дефицита. В примере с личными финансами это равноценно варианту, когда вы, взвесив все за и против, выбираете не брать в долг, а снизить свои траты или найти подработку. Заморозка расходов в номинальном выражении, имевшая место в бюджете на 2017-2019 годы, — это пример попытки провести бюджетную консолидацию путем снижения расходов.

Третий и четвертый способы — это одолжить на внутреннем и/или внешнем рынке — так же, как мы берем кредит в банке. Здесь ограничения определяются возможным размером займа, а также сроком и «ценой» вопроса. Нужно понимать, что в случае больших объемов заимствований процентные расходы могут быть очень велики, и тогда регулярные выплаты по долгу могут оттянуть средства бюджета от финансирования других, более важных статей расходов. Сейчас в России расходы на обслуживание долга в год составляют порядка 1% ВВП (валового внутреннего продукта), что сопоставимо с годовым объемом расходов бюджетной системы на развитие ЖКХ.

Пятый возможный источник финансирования дефицита — это приватизация. Государство за счет продажи своих долей в компаниях может восполнить нехватку текущих доходов — как если бы вы решили профинансировать свои дополнительные расходы, продав машину или кольцо с бриллиантом.

Такой способ финансирования ничем не плох, однако в масштабе государства на него не стоит слишком рассчитывать. Как показывает практика, за редким исключением вроде продажи пакета акций «Роснефти» в 2016 году, программы приватизации проваливаются, и бюджету не удается выручить планируемую сумму. Более того, такой способ финансирования дефицита не может применяться в течение длительного периода — ведь государственные активы не бесконечны.

Шестой способ — потратить накопленные резервы.  Здесь та же проблема — к сожалению, любые резервы конечны. Даже если у вас в банке лежит внушительная сумма, рано или поздно она исчерпается. То же самое и с бюджетными резервами. Если российские власти решат жить на широкую ногу, то скопленных на текущий момент средств российскому бюджету хватит максимум на один год.

Последний способ — самый нежелательный — так называемое монетарное финансирование или «печатание денег». Это единственный вариант, для которого нет аналогов из примера с личными финансами. Монетарное финансирование обычно приводит к падению курса национальной валюты и росту цен.

Таким образом, выбирая допустимый размер дефицита, правительство должно трезво оценить свои реальные возможности. По разным оценкам, допустимый размер дефицита федерального бюджета для России составляет 1-2% ВВП.

В 2016 году дефицит федерального бюджета был существенно выше — 3,4% ВВП. В текущем году, благодаря более высоким ценам на нефть и заморозке расходов ожидается порядка 2% ВВП.

Зачем бюджету правило

Предусмотрительный человек не станет жить по принципу «сколько заработали, столько и потратим». Он, скорее всего, постарается часть доходов отложить на черный день. Это тем более верно в отношении государства.

Доходы федерального бюджета сильно (но не полностью!) зависят от цен на нефть. Когда цены высокие, доходы хорошие, и появляется много желающих увеличить расходы — деньги же есть. Но потом конъюнктура ухудшается, и доходов становится меньше. Если ты жил по принципу «сколько заработал, столько и потратил», приходится резать расходы (проводить секвестр). Это называется проциклическая бюджетная политика, и она может дорого обойтись: расходы расписаны и обещаны на несколько лет вперед, а цены на нефть падают без предупреждения. Экономист сказал бы, что проциклическая политика запредельно повышает риски любых долгосрочных проектов.

Куда более разумной представляется контрциклическая политика: в хорошие времена копим, в плохие— тратим накопленное. Она позволяет избежать резких скачков в расходах и позволяет планировать их на годы вперед.

Бюджетное правило как раз и есть инструмент контрциклической политики. Оно устанавливает предельную сумму расходов, отвязывая их от цен на нефть.

В частности, новый формат бюджетного правила, предложенный Минфином, выглядит следующим образом. Предельный объем расходов федерального бюджета формируется исходя из:

— ожидаемых ненефтегазовых  доходов;

— нефтегазовых доходов, посчитанных по базовой цене на нефть — $40 за баррель;

— расходов на обслуживание долга.

Таким образом расходы федерального бюджета практически не зависят от цены на нефть. Если цена по факту окажется выше базовой, то бюджет получит дополнительный доход, который правительство отправит в резерв. Если же цена окажется ниже базовой, то правительство может добавить денег из резерва.

Бюджетное правило в разном виде существует в России не первый год. Благодаря ему Россия прошла кризис 2009 года несравненно легче, чем кризис 1998 года.

Автор — экономист, руководитель направления «Фискальная политика» Экономической экспертной группы

Другие статьи рубрики «Такая Россия»