Зачем правительству делиться властью

Земство ассоциируется у нас в первую очередь с такими понятиями, как «земский врач» и «земская школа». Однако ни медицину, ни образование правительство поручать земствам поначалу не собиралось. Они были включены лишь на заключительном этапе обсуждения реформы в Государственном Совете в 1863 году. А задумывалось земское самоуправление совсем с другими целями.

С одной стороны, ни создание земства, ни другие Великие реформы нельзя понять вне того колоссального эмоционального подъема, который охватил большую часть русского общества с воцарением Александра II. Это воцарение виделось как конец «мрачного семилетия» 1848-1855 годов с его «всеохватывающим деспотизмом» и как начало нового этапа истории России, основанного на гражданской (как минимум!) свободе.

Именно в 1850-х в русский язык входит слово «самоуправление», которое было калькой с английского self-government. Гигантская централизация управления, забюрократизированность государственного аппарата были объектом ожесточенной общественной критики, и местное самоуправление виделось важным средством улучшения положения в стране.

С другой стороны, правительству самоуправление нужно было для лучшего исполнения важнейших государственных функций — от содержания армии до ловли преступников.

 

Со времен Московского царства все подати и повинности делились на две категории. Во-первых, собственно царские и общегосударственные сборы деньгами и запасами. Во-вторых, местные сборы, а также работы, производимые для местных нужд и на местные средства — строительство дорог, содержание почты, воинский постой, тюрьмы, подводная повинность (для передвижения чиновников) и другие.

Если исполнение повинностей первого рода шло в соответствии с установленными правительством правилами, то вторые были оставлены на произвол местных властей. По мере усложнения государственного хозяйства правительство начало пытаться упорядочивать отправление этих повинностей, получивших название «земских». Однако это не получилось ни у Александра I, ни у Николая I, хотя они привлекали к делу не только чиновников, но и выборных депутатов от дворян и городов.

Ничего не помогало — управление земскими повинностями оставалось, по официальному признанию, «домашним хозяйством исправника», было «безгласным и бесконтрольным». Выборные депутаты оказались лишь довеском к бюрократии, их участие стало формальностью, никого не интересовавшей и часто обременительной. Например, в 1862 году в Херсон для составления раскладки повинностей дворянский депутат из Очакова прибыл… по этапу (то есть он как минимум был под арестом).

Неудачи убедили правительство в необходимости создать имеющие реальную власть выборные органы, которые сняли бы с него часть местных проблем. Поэтому введение земства нельзя рассматривать просто как уступку общественным ожиданиям. Местное самоуправление нужно было центральным властям, чтобы делегировать ему функции, которые те сами эффективно исполнять не могли.

В то же время реформа была необходимым следствием освобождения крестьян. При крепостном праве каждый помещик в своем имении был почти неограниченным представителем административной власти — он собирал с крестьян налоги, разбирал споры между ними и прочее. С отменой крепостного права эти функции реально стало исполнять некому.

Для чего создали земства

Повинности (обязанности) земств были описаны в вышедшем 1 января 1864 года Положении о губернских и уездных земских учреждениях (это и был главный законодательный акт реформы).

Земства, говорилось в первой статье положения, создавались «для заведования делами, относившимися к местным хозяйственным пользам и нуждам» губернии и уезда (мы бы сегодня сказали: области и района). Повинности земства делились на обязательные (государственные) и необязательные (губернские).

К обязательным относились содержание органов местного гражданского управления, мирового суда, тюрем, общественное призрение (помощь бедным и больным), а также повинности — дорожная (строительство и ремонт почтовых дорог), подводная (разъезды государственных чиновников и полиции) и квартирная (наем квартир для воинских команд и полиции).

 

К необязательным повинностям относилось все то, что потом составило славу земства, — содержание земского управленческого аппарата, включая наемных учителей, врачей, статистиков, агрономов и других, народное образование, здравоохранение, продовольственная помощь населению во время неурожаев и стихийных бедствий, страхование от пожаров, дороги местного значения и т. д.

Но жизнь расставила тут все по местам. Если в 1868 году 63,6% земских бюджетов уходило на обязательные повинности, а на прочее — что оставалось, то к 1901 году все стало наоборот: почти 85% шло на «необязательных» врачей, учителей, агрономов и т. п. При этом сами бюджеты кратно выросли.

Как были устроены земства

Земства были уездные и губернские. И те и другие создавались как учреждения всесословные и выборные.

Выборы гласных (депутатов) в уездные земские собрания проходили по трем куриям (группам избирателей) — землевладельцев, городских избирателей и сельских обществ (крестьян). За счет такой системы каждая группа получала гарантированное представительство.

В первой и второй курии выборы были прямые, но голосовали только те, кто обладал имуществом (землей, предприятием, капиталом) не меньше установленного законом размера (это называется имущественный ценз). В третьей курии голосовали все, но сперва за выборщиков, а те уже — за своих гласных.

Уездные собрания выбирали своих гласных в губернские.

Состав уездных земских собраний получился довольно демократичным, но преобладали, конечно, дворяне. В 1865-1867 годах в 29 губерниях, где успели ввести земство, из уездных гласных дворян и чиновников насчитывалось 42%, крестьян — 38%, купцов — 10%, прочих сословий — 10%. В губернских собраниях дворян было уже 74%, крестьян — 10,6%, купцов — 11%, прочих — 4,4%.

Общее число уездных гласных колебалось от 10 до 96, губернских — от 15 до 100. Зарплаты они не получали — это считалось общественной обязанностью.

Земские собрания избирались на три года. Раз в год они собирались на несколько дней, чтобы обсудить и утвердить общий план: чем именно займется земство в этом году, сколько денег оно для этого должно собрать с входящих в уезд или губернию недвижимых имуществ и торгово-промышленных предприятий, сколько и на что можно потратить.

Собрание также выбирало исполнительный орган — управу, которая и руководила земским делом в ежедневном режиме, а раз в год отчитывалась перед собранием. Управу избирали тоже на три года. В нее входили четыре-шесть человек, которые получали жалованье.

Важно отметить, что уездные земства самостоятельно формировали свои бюджеты и сами решали дела, относящиеся к хозяйству уезда. Они были вполне независимы от губернских земств и сразу превратились в главный административно-хозяйственный институт уезда.

Историки часто преувеличивают зависимость земств от правительства, что не вполне соответствует действительности. Губернатор мог открывать сессии земских собраний и присутствовать на них, но не имел права вмешиваться в дебаты. Он утверждал постановления собраний, однако оценивал их только с точки зрения соответствия законам, а не по существу. Он имел право приостанавливать действие любого постановления земского собрания «противного законам или государственным пользам», однако не отменять их. Разногласия между земствами и губернаторами разрешались в Сенате как высшей кассационной инстанции. Вполне логично, что губернатор утверждал кандидатуры уездных председателей управ, а министр внутренних дел — председателей губернских управ; по существу, это были чиновники.

Земства были созданы в 34 губерниях (две трети губерний европейской России). Они не были введены, во-первых, там, где было мало помещиков (Астраханская, Архангельская, Оренбургская губернии), во-вторых, там, где помещики в массе не были русскими (в Западных губерниях и на Правобережной  Украине, в Польше), и в-третьих,  в Прибалтике, где сохранились старые органы самоуправления.

Русское общество в 1860-х мечтало о конституции — об «увенчании здания», как тогда говорили, а правительство не хотело об этом и думать. Поэтому оно позаботилось о том, чтобы земства не превратились в политическое объединение.

У земств с самого начала не было принудительной власти — свои постановления они должны были проводить через правительственную полицию. Закон требовал от земств заниматься только местными проблемами и строго в пределах своих уездов и губерний. С 1867 года земствам было запрещено взаимодействовать друг с другом напрямую — только через администрацию.

После того как в апреле 1866 года Дмитрий Каракозов попытался убить Александра II, в стране началось закручивание гаек. Права земств начали уменьшать, и в конечном счете правительство добилось как раз того, чего хотело избежать — многие земства стали прибежищем оппозиции.

Основными направлениями деятельности земств со временем стали медицина, образование и экономическая помощь населению. Расходы по этим статьям росли и в 1913 году составили 24%, 31% и 8,3% земского бюджета соответственно.

Чем Россия обязана земствам

Медицина. Нельзя сказать, что до земской реформы население России было вовсе лишено государственной медицинской помощи, однако она существовала скорее на бумаге. «До земства амбулаторного лечения не было. Не было, в сущности, и коечного лечения… Больницы были не лечебными заведениями, а казематами, куда могли загнать человека лишь крайняя нужда и безысходность, да и то при условии, что с него взять ничего нельзя, а следовательно, нельзя взять и платы за лечение», — рассказывает историк земства Борис Веселовский. Больницы приказа общественного призрения скорее напоминали не лечебные, а богоугодные заведения: «В терапевтических отделениях нередко помещались сифилитики, хирургические и даже душевнобольные. Заразные лежали рядом с незаразными, чистые оперативные — рядом с гнойными и неопрятными. Так называемая госпитальная гангрена и рожа были напастями, с которыми не умели и не решались бороться». Фельдшеры были подготовлены очень слабо, о персонале «нечего было и говорить», поэтому госпитали «были настоящими домами призрения, в которых больные «выздоравливали как мухи»». Качество лечения было таким, что больницы дореформенного времени пустовали, и даже штатные койки в них не были заполнены.

Земства сразу занялись медициной. Число врачебных участков, больниц, земских врачей, фельдшеров, акушерок и т. д. неуклонно росло.

 

К концу 1900-х радиус врачебного участка сократился до 17 верст, на одного врача приходилось 28 тысяч, а на больничную койку — примерно две тысячи жителей. Конечно, это очень мало. Сегодня в Москве, например, эти показатели на порядок больше: на участкового терапевта приходится порядка трех тысяч, а на койку — примерно 200 человек. Но ведь мы и живем в другом веке. Стоит помнить, что именно земства сделали врачебную помощь частью повседневной жизни для миллионов жителей страны.

Народное образование. Не будет преувеличением сказать, что и начальная школа в России полностью обязана своим существованием земствам.

Церковные школы, как и школы в селениях государственных и удельных крестьян были крайне неудовлетворительны, а число их ничтожно. Не лучше было положение со школами и у владельческих крестьян. До 1861 года некоторые помещики устраивали школы для своих крестьян, но после отмены крепостного права большинство их закрылось.

Просвещение народа никогда не входило в число приоритетов имперского правительства — об этом, в частности, лучше всего говорит тот факт, что поначалу «попечение о развитии средств народного образования» даже не предполагалось включить в сферу компетенции земств.

Благодаря усилиям земств число начальных школ уже в 1877 году превысило 10 тысяч. А на начало 1915 года в сельской местности империи (без Финляндии) насчитывалось почти 45 тысяч земских одноклассных и двуклассных школ, в которых учились более трех миллионов мальчиков и девочек. Всего школ в сельской местности было почти 72 тысячи, так что на земства приходилось почти две трети.

Экономические мероприятия. Земства время от времени выделяли деньги на распространение среди крестьян сельскохозяйственных машин и орудий, семян, содействовали созданию ссудо-сберегательных товариществ и артелей, помогали крестьянам кредитами для покупки земли.

Рывок в агрономической помощи произошел благодаря столыпинской реформе. Если в 1906 году в стране насчитывалось лишь 10 участковых агрономов, то в 1913 году — 1312. При этом численность всего земского агрономического персонала в 34 староземских губерниях росла следующим образом: в 1877-м — один человек, в 1896-м — 105, в 1913-м — 3716.

В 1910 году правительство согласилось субсидировать земскую участковую агрономию. Если у земства была грамотная программа, и оно выделяло на нее деньги, правительство добавляло еще столько же. Это способствовало быстрому распространению агрономии: если в 1910 году участковая агрономия существовала в 100 уездах Европейской России, то в 1913 году — в 335 уездах (в 99,3%  всех уездов 34 старых земских губерний, а также в 53 уездах шести новых земских губерний).

«Индивидуальная физиономия земств»

Все эти цифры лишь отдаленно позволяют представить огромный объем работы, проделанной земскими деятелями. Отрасли земского хозяйства развивались и совершенствовались постепенно, шаг за шагом, что и неудивительно — опыта у земцев, как и у правительства, в подобном строительстве практически не было.

Нужно помнить, что двух одинаковых земств в России не было. Каждое уездное и губернское земство было отдельным «миром». Приоритеты у разных земств далеко не всегда совпадали, и это прямо отражалось на интенсивности их усилий  в той или иной сфере деятельности. Например, в 1898 году в 10 уездах земских школ не было вовсе, и в то же время в 15 уездах их было свыше 100.

Были земства более и менее активные, были такие, которые действовали в первую очередь в интересах крестьян, были и откровенно продворянские, такие, которые считали, что помещики как самые надежные плательщики земских налогов должны получать большую часть внимания земских учреждений и т.д.

В то время это называлось «индивидуальной физиономией земств». Но ведь так и должно быть в большой и разнообразной стране.

Автор — историк, профессор Высшей школы экономики