Полиция должна стать локальной
К российской полиции есть множество претензий. Она применяет пытки, не умеет отпускать невиновных, саботирует расследование одних преступлений и фабрикует другие, и все это — для хорошей отчетности. Вообще, она много времени тратит на разную ерунду, а то, что надо людям, делает плохо или не делает вообще; например, мало занимается предотвращением преступлений.
Неудивительно, что во многих случаях — отняли телефон, вытащили кошелек, обокрали машину или квартиру — половина потерпевших просто не идет в полицию. Да и вообще люди относятся к полиции неважно.
Корень большинства этих проблем — в чрезмерной централизации. Вся российская полиция — а это около миллиона сотрудников — управляется из единого центра. У российского министра внутренних дел в подчинении порядка сотни региональных управлений (включая управления на транспорте). Даже просто запомнить основных начальников каждого — нереальная задача. Ни о каком индивидуальном подходе и речи быть не может. Вместо него существует грандиозная система отчетности, которая для всех одинаковая — от Калининграда до Владивостока. И полиция работает на эти формальные показатели, которые она называет «палками».
В России есть только одна структура сопоставимого масштаба и сопоставимой степени централизации — это армия. Но армия существует, чтобы уничтожать врага, а полиция — чтобы помогать живым людям. Это для них, для людей, она ловит преступников, обеспечивает порядок на улицах и т. д.
А потребности у людей разные. Вот заводской поселок, где центральная улица завалена пьяными. Вот район, где подъезды усеяны шприцами. А вот город, где главная беда — воровство в магазинах, поэтому там даже днем торгуют через решетку.
Если бы полиция подчинялась местной власти, основные силы были бы брошены в каждом случае на свое — на патрулирование улиц, на поиск наркоторговцев, на ловлю воров. Но сегодня это невозможно — тогда полиция не соберет нужное количество универсальных всероссийских «палок».
Поэтому главное, что нужно сделать, отобрать полицию у Министра внутренних дел. Управлять полицией должны региональные и/или местные власти.
Борьбе с преступностью реформа точно не помешает
Если в такой огромной стране, как Россия, растащить полицию по местечковым квартирам, этим немедленно воспользуются преступники — таков самый распространенный аргумент против децентрализации.
Прежде всего давайте вспомним, что большая часть полиции занимается вовсе не ловлей преступников. Порядка 350 тысяч сотрудников — это патрульные, участковые и т. д. Они охраняют общественный порядок. Униформированной полиции федеральное руководство не нужно в принципе. Ее руководство должно быть на местном, муниципальном уровне.
С преступностью тоже не так просто. Если посмотреть на структуру преступности, то более чем в 90% случаев там никакая федеральная координация тоже не нужна. Максимум — региональная, и то редко. У нас в основном маргинальная, бытовая преступность. Ее обычно можно контролировать на уровне района.
Конечно, федеральную полицию никто ликвидировать не собирается — просто она должна стать очень компактной и вмешиваться там, где это действительно необходимо. То есть расследовать оставшиеся менее чем 10% преступлений — самых серьезных и сложных, а также тех, где преступники действуют на межрегиональном уровне.
Есть еще распространенное возражение: как только мы отдаем полицию губернатору или мэру, у нас сразу получается Кущевка. Они там все сговорятся, коррумпируют друг друга и будут вместе править. Но Кущевка возникает как раз там, где есть тотальная централизация, где за преступление сотрудника отвечают все начальники выше по вертикали. И никому не выгодно выносить сор из избы. А разделение полиции на уровни создает конкуренцию. Пострадавший от муниципалов — от участкового, который помогает своей жене открыть магазин, — всегда может пожаловаться регионалам или федералам, и тем нет смысла покрывать конкурентов.
На реформу нужно полтора года
Децентрализацию можно провести достаточно быстро — примерно год на подготовку — изменение законодательства, составление плана и т. д., и полгода на саму реформу.
Подготовку нужно начинать с бюджета. Региональные и местные власти должны получить деньги на содержание полиции. Сейчас она полностью финансируется из федерального бюджета. То есть предстоит поменять Бюджетный кодекс.
Совместить такую реформу с масштабной кадровой чисткой в наших условиях нереально: мы не Грузия, которая могла себе позволить полгода жить фактически без полиции вообще. Поэтому передавать нужно будет подразделения целиком.
В один прекрасный день замначальника полиции по охране общественного порядка, который руководит патрульными, участковыми и инспекторами по делам несовершеннолетних, выходит из подчинения начальника полиции и становится сам себе начальником, который отчитывается перед муниципальной властью — например, перед мэром.
Дальше начинается постепенная перестройка работы. Так же, как это было, когда Следственный комитет выводили из прокуратуры. Сперва почти ничего не изменилось, расследованием особо тяжких преступлений руководил де-факто прокурор, и все следователи ходили к нему, а не к своему новому начальнику — недавнему заместителю прокурора. Как правило, у прокурора и его бывшего зама сохранялись прекрасные отношения. Но постепенно начальник следствия трансформировал свою формальную независимость в реальную — и вот мы уже видим войны Следственного комитета и Генпрокуратуры.
С нашей реформой будет так же. Через три-пять лет мы получим принципиально новую полицию.
Новая прекрасная полиция
У новой полиции будет больше времени, чтобы заниматься своим делом — охраной общественного порядка.
На участкового не будут давить сверху, заставляя заполнять безумное количество бумаг, которые часто вообще не имеют к его работе отношения. Например, участковые составляют антитеррористические паспорта объектов. Это гигантская нагрузка, это несколько рабочих дней в году и это абсолютно бессмысленно, потому что паспорта потом лежат мертвым грузом в главном управлении МВД по региону.
На участкового не будут давить сбоку более сильные оперативные службы. Вот свежий пример. У нас мизерная доля рецидива среди условно осужденных и среди освобожденных по УДО. А как срок кончается — эта доля резко возрастает: человек сразу или крадет что-нибудь, или избивает жену. В чем дело? А просто этот показатель является для оперативных служб отчетным. И они не дают участковому расследовать такие дела, чтобы не портить себе отчетность.
Задачи новой полиции будет ставить местная власть — исходя из здравого смысла. Соответственно, полиция в одном месте будет заниматься прежде всего пьяными, в другом — наркотиками, в третьем — лихачами на дорогах и т. д.
Это приблизит нас к американской модели универсального полицейского, который в зависимости от ситуации может выйти в патруль, может заняться работой с населением, а может расследовать несложное преступление.
Оцениваться работа полиции тоже будет, исходя из здравого смысла — стало ли на улице меньше пьяных, в подъездах меньше шприцев, перестали ли подростков на улице трясти на деньги. Никаких специальных знаний здесь не требуется.
Если лучше не стало, начальника полиции пора менять. Кто и как именно это делает — мэр, местный орган представительной власти, они вместе, — будет прописано в региональном законодательстве. Причем в разных регионах процедура может быть разной.
Идиотизма больше не станет
Местные власти, конечно, станут насаждать с помощью полиции местные традиции. Заставить полицию следить за длиной юбок и глубиной декольте федеральное законодательство не позволит. Но какие-то мертвые статьи КоАП вполне могут заработать. Например, где-то могут решить, что в общественных местах действительно нельзя выпивать. А где-то — что действительно нельзя курить. Не удастся больше пройти с пивом и сигаретой от супермаркета до дома. Ну, и ничего страшного.
Зато люди будут лучше защищены от сегодняшнего идиотизма федеральных кампаний. Когда по всей стране вдруг начинают ловить подростков за нахождение на улице в позднее время (в Петербурге недавно такая кампания совпала с гулянием выпускников школ — хорошо, что у местного начальства хватило ума закрыть глаза). Или проверять работу электронной системы учета алкогольной продукции ЕГАИС в глухих деревнях, где нет даже мобильного интернета.
Потерпевшим от таких кампаний проще будет апеллировать к полиции, если она подчиняется мэру, а не министру внутренних дел.
Кто все это сделает
Ясно, что МВД само себя так реформировать не станет. Дело не только в том, что редко кто добровольно отрежет от себя деньги и полномочия. Дело в том, что за редким исключением ни один орган исполнительной власти в России сегодня не имеет ресурсов для проведения вообще каких-либо реформ.
Наши министерства занимаются не выработкой политики, а непосредственным управлением. Минобрнауки управляет учебными заведениями, Минздрав — лечебными учреждениями и т. д.
Администрация президента по большому счету занимается рутинными кадровыми решениями. Посчитаем, сколько людей у нас назначает президент, — только на поддержание этого процесса в живом состоянии нужны огромные усилия.
Участие государства во всех сферах жизни страны настолько велико, что ни у кого не остается ни времени, ни сил на реформы.
Для реформы МВД нужен отдельный проектный офис. Временный орган, который будет создан совместным распорядительным актом президента и правительства.
Этот офис должен быть укомплектован смелыми людьми, потому что, насколько я знаю, никто такой реформы еще не делал. В Европе полиция изначально формировалась как децентрализованная. В СССР была вертикаль, но она существовала вместе с горизонталью: милиция подчинялась местной власти (исполкому Совета народных депутатов) и местным партийным органам (райкому, обкому КПСС). Аналогичная система сейчас в Китае.
Единственный аналог сегодняшнего МВД, который приходит в голову, — унификация полицейских сил под эгидой РСХА — Главного управления имперской безопасности в гитлеровской Германии. Но и там реформу в 1945 году проводили союзники.
Автор — социолог, ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге
Другие статьи рубрики «Такая Россия»