Какую реформу ни начинай — что судов, что полиции — сразу встает вопрос, каким путем идти? Набрать хороших людей, чтобы они поменяли правила? Или завести хорошие правила и ждать, что они поменяют людей?
Три кита реформ
Когда мы решили, что то или иное учреждение надо реформировать, возникает вопрос: а как? В некоторых случаях ответ простой — его нужно ликвидировать. Бесполезно реформировать лагеря смерти или отряды красных кхмеров.
Выбор возникает, когда речь заходит об учреждениях, которые в принципе созданы для того, чтобы делать что-то хорошее, но делают плохое. Например, тюрьма в Гуантанамо, итальянская полиция 1970-х или суды в Финляндии 1950-х; все они показались бы россиянам очень знакомыми.
На любое учреждение можно посмотреть с трех точек зрения.
Первый аспект — сама организация, с ее правилами и обычаями, с ее стимулами — за что людей хвалят, за что ругают и т. д. Здесь можно использовать образ машины, в которой люди выполняют роль шестеренок. И мы предполагаем, что, если мы поменяем устройство машины, ее настройки, то она заработает лучше.
Второй аспект — люди. Мы можем не менять устройство машины, а заменить в ней плохие, изношенные или изначально некачественные шестеренки на хорошие.
Наконец, третий аспект — наше учреждение имеет определенную корпоративную культуру. Если продолжать аналогию с машиной — это смазка.
Например, я видел отделы полиции, где разговаривают исключительно матом (и все делается быстро), а видел — где разговаривают подчеркнуто вежливо (и все делается гораздо медленнее). Забавный случай. Начальник УВД одного из регионов съездил за границу обменяться опытом. Что его там больше всего удивило? Что все начальники стучатся, когда хотят зайти в кабинет к подчиненному. Понятно, что все это влияет на работу.
Итак, когда мы видим, что учреждение работает плохо, мы должны прежде всего разобраться, какая из составляющих — организационная, кадровая или культурная — тому причиной.
Меняем шестеренки
Допустим, мы решили, что наша машина в целом ничего, но шестеренки в ней плохие. Здесь нужно разобраться, насколько именно.
Все может быть совсем плохо: в учреждении годами шел отрицательный кадровый отбор, в результате там остались худшие из худших. И бесполезно заменять отдельных плохих людей на хороших, потому что система их все равно сожрет. Тогда нужна тотальная замена.
В новейшей истории примеров такой замены немного, но они довольно успешные. Самый известный — реформа полиции в Грузии. Тотальные увольнения, после которых уволенные получили фактический запрет на профессию. Набрали новых, стали формировать новую культуру. В организационном плане там поменялось вовсе не так много, как принято считать. Вообще, полиция во всем мире устроена примерно одинаково — много не поменяешь.
Похожим образом после смерти социализма во многих странах Восточной Европы были реформированы спецслужбы (не полиции!) Всех уволили и ввели запрет на профессию.
Такие реформы очень дороги и сложны. Огромные инвестиции в обучение, дикая неэффективность на начальных этапах. Необходимость смириться с тем, что некоторая сфера будет парализована на довольно большой срок. Грузия могла полгода жить без полиции, а некоторые бывшие соцстраны несколько лет обходились без спецслужб. Но, даже будучи радикалом, представить себе такую реформу полиции (да и чего бы то ни было) в России очень сложно.
Чаще встречается ситуация, когда с кадрами все не так плохо. Тогда нам пригодится теория «гнилых яблок» (или, как ее часто и, мне кажется, неудачно, переводят на русский, «паршивых овец»). У нас есть бочка квашеных яблок, и некоторые из них сгнили. Их надо убрать, вычистить гниль вокруг, и тогда в бочке останутся вполне нормальные яблоки. Можно досыпать туда свежих, а можно даже и не досыпать.
Это нередко работает как выборочные люстрации. Именно так во многих странах Восточной Европы поступили с судами. Расследование проводилось в отношении тех, кто был известен неправосудными приговорами, кто судил диссидентов, кого подозревали в коррупции. В ходе этого расследования сильно ослаблялась презумпция невиновности. Человеку предъявлялось безусловное обвинение: вы вынесли неправосудный приговор, вы ни за что посадили такого-то, у вас есть такое-то имущество непонятного происхождения. И дальше уже обвиняемый доказывал, что он не виноват. Кстати, многие судьи не только не были наказаны, но даже сохранили свое кресло — те, кому удалось доказать, что на них оказывалось давление, которому они не могли противостоять (не засудишь — сядет твой родственник, например).
Чиним машину
Другой подход состоит в том, что мы сосредоточиваемся на машине. Потому что понимаем, что каких бы прекрасных людей мы туда ни набрали, система их перемелет либо выкинет.
Не будет большим преувеличением сказать, что любой, кто сегодня пойдет работать в полицию опером, через полгода начнет изредка бить задержанных или уволится. И уж точно любой, кто пойдет работать следователем, через полгода научится «шить дела» — то есть будет подходить к работе сугубо формально и отбрасывать невыгодные ему детали.
Если мы возьмем и завтра уволим всех судей вместе с аппаратом, наберем новых (не обсуждаем сейчас, где их взять), то при сохранении настроек (непосильный входящий поток дел, существующая неформальная иерархия и т. д.) года через три, думаю, все вернется на круги своя.
Значит, у машины нужно менять настройки.
Но тут мы попадаем в ловушку. Дело в том, что эти изменения обычно производят законодатели, и они меняют нормативы верхнего уровня. Причем без учета того, как на самом деле работает машина. Как сказал самый цитируемый правовед прошлого века Ричард Познер: «Мы знаем, что если мы предложим правовую проблему двум равно прославленным правовым мыслителям, выбранным случайно, мы можем получить абсолютно несовместимые решения; поэтому очевидно, что мы не можем полагаться только на правовые знания, чтобы обеспечить решение значимых правовых проблем». Регуляция низового уровня и практика правоприменения сожрали не одну российскую реформу. Их нельзя не учитывать, когда меняешь настройки. Ведомственный приказ часто важнее для результата, чем закон. Нужно исходить не из идеальной модели, а из наблюдаемой реальности.
Успешных реформ, которые проводились путем изменения настроек, мы знаем меньше. Но скорее потому, что эти реформы не были громкими — это всегда набор небольших шагов в некотором направлении. Причем каждый шаг сопровождается обратной связью. Как в Казахстане: создали следственный комитет, посмотрели на его работу, ужаснулись и ликвидировали.
В России последние пятнадцать лет постепенно улучшается налоговая служба. Тут большую роль сыграло изменение стимулов: например, вместо числа исков, выигранных у компаний, работу налоговиков стали оценивать по суммам, которые взысканы по таким искам, а наказывать за проигрыш в суде перестали.
Даже небольшие организационные изменения могут давать важные улучшения. Например, после того как в полиции в камеру содержания задержанных лиц стал регулярно приезжать прокурор и туда стали нормально вызывать «Скорую», число пыток упало. Потому что теперь нужно сперва договориться с фельдшером, который актирует синяки как полученные до задержания, а потом уже можно пытать. А это сложно. Да что там! Обычные щиты на батареях в отделе полиции сильно затрудняют применение пыток: не к чему приковывать.
Когда на патрульные машины поставили камеры, снизилось воровство телефонов и кошельков. Вот лежит пьяный — подъезжает патруль. Обычное дело — полиция сразу забирает у него как минимум деньги и, возможно, телефон. Сейчас первый вопрос к патрулю будет: «А почему вы запарковались так, что человек оказался вне камер?»
Если сейчас видео- и аудионаблюдение будет установлено в совещательной комнате у судей, они станут реже согласовывать протоколы с полицией (на такое согласование много жаловались задержанные 26 марта и 12 июня).
Вообще, если что-то надо прятать, то системе проще этого вовсе не делать. Мы не можем ликвидировать противоправное поведение, но можем шаг за шагом повышать издержки такого поведения. Грустно, но это единственная реалистичная стратегия.
Команда изменений
Смена организации дает более прочные изменения, чем смена кадров. Но это не отменяет, конечно, того, что наверху должна быть команда, которая проводит эти изменения. Условно говоря, топ-10 начальников учреждения. Без этого реформы обычно проваливаются.
Вспомним неудачную медведевскую реформу МВД. Одним из основных пунктов было ограничение «палочной» системы. Вместо 70 с лишним показателей отчетности оставили 24, а главное — только для отчетности регионов перед центром.
И вот в одном регионе начальник УВД решил, что, раз теперь это в его компетенции, надо установить для территорий не 70, а 150 показателей. А в другом регионе начальник УВД посадил аналитиков, которые для каждого района разработали свою систему отчетности в зависимости от местных условий: здесь добывают «палки» по тяжким и особо тяжким, там — по профилактике. При этом оба генерала, конечно, преследовали одну цель: чтобы в Москву в итоге ушла правильная картинка.
Если бы министр на коллегии похвалил одного и поругал другого, остальные региональные начальники считали бы этот сигнал, и система сделала бы шаг в нужном направлении. А тех, кто не сделал, можно было бы поменять на более сообразительных. Их даже увольнять не надо — есть синекуры, чтобы досидеть до пенсии: учебные заведения, кинологические центры. Таких мест достаточно, чтобы сменить, скажем, половину начальников регионального уровня, никого не обидев.
Но никаких сигналов — какую практику считать верной, центр не дал. В Москве просто некому вникать в работу 85 региональных управлений.
Изменение настроек — правил, обычаев, систем отчетности и контроля — более результативно меняет поведение людей-шестеренок и культуру, чем замена самих шестеренок.
Я помню, как в конце 2000-х происходило обновление людей во многих российских министерствах. Туда шли молодые люди — из академии, из бизнеса. Такая португальская модель: студент факультета экономики, доцент факультета экономики, замминистра. Что с ними сегодня? Они работают в абсолютно чиновничьей логике, которую десять лет назад хотели поломать. А вышло наоборот — она их поломала. И эти ребята, с хорошим образованием, с западными стажировками, сегодня в документах в качестве ключевых показателей эффективности (KPI) ставят «разработка государственной программы» или «подготовка законопроекта». Надежда на то, что у нас появится нормальное госуправление, не сбылась.
Автор — социолог, ведущий научный сотрудник Института проблем правоприменения при Европейском университете в Санкт-Петербурге
Другие статьи рубрики «Такая Россия»