В июле депутаты Госдумы и Совет Федерации приняли законопроект, который разрешает капитальное строительство на особо охраняемых территориях и в зоне Байкала без государственной экологической экспертизы (ГЭЭ). Новый закон фактически разрушает механизм, с помощью которого общество могло выразить несогласие со стройками.
«Такие дела» поговорили с экологами, активистами и экспертами о том, к чему приведут нововведения и почему экспертизу нужно было улучшать, а не отменять.
Что случилось?
Отменить экспертизу решили не отдельным законопроектом, а пакетом поправок в законопроект №866900-7, который должен был ускорить строительство БАМа и Транссиба. Уже ко второму чтению экологи назвали его одним из самых экологически опасных законопроектов, который предлагала Госдума.
Теперь компании без экологической экспертизы смогут строить объекты на особо охраняемых природных территориях регионального значения — заповедниках, национальных парках, государственных природных заказниках. При этом отменяются все общественные обсуждения и публичные слушания проектов строительства. В прошлых чтениях законопроекта экспертизу собирались убрать для наиболее опасных объектов, в том числе и мусоросжигательных заводов, но оставили под давлением общественности.
ГЭЭ обязательно проводилась для стройки вокруг Байкала: даже больницы и школы в селе за сотню километров от озера — в Иркутске, Шелехове, Усолье, Улан-Удэ и других населенных пунктах — начинали строить только после положительного заключения государственной экологической экспертизы. Новый законопроект позволит строить на берегах Байкала железные и автомобильные дороги, порты и даже аэродромы. Для этих целей разрешается проводить на Байкале сплошную рубку леса.
Компании будут подавать документы только в органы Минстроя на госэкспертизу (ГЭ) без прохождения экологических экспертиз. ГЭ проверяет, соответствует ли проект формально техническим регламентам, нормам градостроительного кодекса, предельно допустимым концентрациям химических веществ в воздухе, допустимым выбросам и сбросам.
«Госэкспертизу устроят положительные заключения экологов, даже если они отметили серьезные недостатки. Минстрой не оценивает долговременные последствия хозяйственной деятельности для экологии», — подчеркивает руководитель нижегородского экологического центра «Дронт» Асхат Каюмов.
Экологическую экспертизу пробуют отменить не первый раз. «С 2000-х годов экологическое законодательство просто выхолащивалось. Почему-то барьеры бизнеса всегда устранялись за счет природоохранной сферы, а не других», — говорит эколог Дмитрий Шевченко, исполнительный директор АНО «Гражданская инициатива против экологической преступности». В начале 2000-х Госдума приняла закон 232-ФЗ, согласно которому экологическую экспертизу перестали проводить для строящихся предприятий 1-3 класса опасности. В 2006 году в Москве прошли протесты, спустя два года в 2008-м экологическую экспертизу частично восстановили.
В 2014 году Гринпис собрал более 20 тысяч подписей против отмены экспертизы для строек на особо охраняемых территориях. В 2016 году хотели отменить ГЭЭ уже для работ при аварийных разливах нефти на море. Эти законопроекты были отозваны под давлением общественности.
Когда ГЭЭ действительно помогала?
По нынешним правилам государственной экологической экспертизе подлежат только нефтеперерабатывающие заводы, электростанции, металлургические предприятия, объекты обращения с отходами — мусоросжигательные, мусороперерабатывающие заводы, полигоны. Таким проектам не дают финансирования без положительного заключения ГЭЭ.
Экспертиза помогла сохранить Кавказский биосферный заповедник и отклонила проект трассы Кисловодск-Сочи, которую собирались через него проложить. В Нижегородской области госкомпании «Русгидро» не разрешили поднять уровень Чебоксарского водохранилища.
«Жители сопротивлялись, даже региональная власть понимала, что у них проблем будет больше, чем пользы. Проект вышел на государственную экоэкспертизу и получил отрицательное заключение. Такие случаи есть», — рассказывает эколог Асхат Каюмов.
«Самое важное — экспертиза дает участвовать в вопросах защиты окружающей среды на публичных слушаниях. Не только государство может сказать свое слово, но и граждане, и независимые эксперты», — замечает эколог Дмитрий Шевченко. Публичные слушания обязательно проводятся на стадии оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС). ОВОС считается обязательной частью документов по проекту и предоставляется на государственную экологическую экспертизу.
Благодаря общественным слушаниям жители остановили строительство мусоросжигательного завода в Санкт-Петербурге. Бывало, активисты не могли прервать строительство, но сумели хотя бы снизить ущерб природе, например от газопровода «Северный поток». После общественных слушаний компания была вынуждена сократить ширину трассы со 100 метров до 30-60 метров на разных участках.
Граждане также могут зарегистрировать общественную экологическую экспертизу. Комиссия ГЭЭ должна изучить ее доводы и учесть в своем заключении. «Это интересы жителей, людей, которые хотят участвовать в решении вопросов своего здоровья и безопасности, сохранении благоприятного состояния окружающей среды. Пока законодательство позволяет получать для общественной экспертизы все документы проекта, так можно понять, насколько правомерны те сведения, которые предоставляет заказчик, правильно ли они сделаны», — замечает журналист-эколог, член Общественного совета Минприроды Александр Федоров.
Качественно проведенной общественной экспертизе могут придать юридическую силу, добавляет эксперт. Тогда она становится заключением государственной экологической экспертизы. Как например, по проекту полигона твердых бытовых отходов в Южно-Сахалинске в 2004 году. Общественная экспертиза показала, что реки Хомутовка и Змеевка находятся под угрозой, и заключение утвердили приказом № 487 от 28 сентября 2004 года. «Это практически единственный такой случай в российской практике, который показывает, что, во-первых, этим никто и никогда не злоупотреблял, а , во-вторых, общественная экспертиза по качеству и соответствию вполне может соответствовать требованиям. Предъявляемым к государственной», — говорит Федоров.
Более того, граждане могут направить на ГЭЭ общественных наблюдателей. «Представителям общественности иногда дают слово, у меня такое было не раз. Иногда наше слово попадает в протокол заседания. Правда, обычно это не влияет [на решение]», — говорит эколог Дмитрий Шевченко.
Однако наблюдатели часто смотрят на саму процедуру экспертизы, есть ли в ней нарушения — например, дают ли общественникам доступ к материалам. По мнению Дмитрия, таким способом можно повлиять на решение экспертизы. «Мы следим, сообщаем о нарушениях прокуратуре, заказчику, местным властям, иногда удавалось не допустить стройку», — отмечает эколог. Михаил Крейндлин, эколог Гринписа, добавил, что именно так остановили возведение Эвенкийской ГЭС в Красноярском крае. Выявленное нарушение процедуры ОВОС позволило доказать в суде, что вылов косаток и белух, оказавшихся в «китовой тюрьме», незаконен.
«ГЭЭ слаба и неэффективна, но ее назначение важно»
Михаил Крейндлин рассказал, что ГЭЭ была «очень эффективным» механизмом в 1990-е годы, когда благодаря ей удалось остановить многие опасные объекты строительства. Изначально под действие ГЭЭ попадали любые объекты, которые строятся, — завод, жилой дом, минимаркет.
«С другой стороны, каждый ларек должен был проходить оценку воздействия на окружающую среду, оплачивать ГЭЭ, которая велась три месяца, — это сильно задерживало проекты. Для мелких строек это не всегда целесообразно, — объясняет эколог Асхат Каюмов, директор Нижегородского экологического центра “Дронт”. — Воспользовавшись этим, решили убрать большую часть объектов из-под ГЭЭ. В итоге сейчас даже какой-нибудь химический завод не подлежит экспертизе, если он не находится на особо охраняемой природной территории и не является объектом обращения с отходами. Это плохо».
В среднем сегодня государственные экологические экспертизы редко останавливают строительство — только 10-20% отклоняют проекты. Это показывают отчеты центрального аппарата Росприроднадзора. Активисты и экологи признают, что зачастую компании игнорируют экспертизы, нарушают процедуру или не доводят до конца, проводят формально ее этапы.
«Так было с заказником “Леса Серебряноборского лесничества”, где по прихоти Воробьева сделали сначала парк “Раздолье”, а теперь строят “Парк Малевича” — с волейбольными площадками с подогревом, — рассказывает Максим Богомолов, координатор Дружины охраны природы биофака МГУ. — Там формально провели ОВОС, провели общественные обсуждения, про которые люди не знали, никто не пришел, на экспертизу подали не весь пакет документов, и на этом все закончилось. Строительство продолжается, хотя даже деньги без положительного заключения ГЭЭ выделить нельзя было».
Даже если экспертиза нужна для начала финансирования, по закону не обязательно исполнять рекомендации ГЭЭ. Ответственность за несоблюдения экологических требований для юридических лиц «смехотворная», замечают экологи. В КоАП прописан штраф от 100 до 250 тысяч рублей.
«Когда строится крупный объект на сотни миллионов и даже миллиарды рублей, это даже не укус комара, а легкое дуновение ветерка. Механизм ГЭЭ сегодня разобран, он слабый, неэффективный, но его назначение очень важно. В отношении неясного, то есть потенциально ничем не ограниченного перечня объектов «инфраструктуры», Госдума приняла закон, вообще отменяющий проведение ГЭЭ», — говорит Федоров.
Дмитрий Шевченко замечает, что случается конфликт интересов. «В одном лице государство проводит экспертизу и этот же орган (Росприроднадзор, — прим. ТД) обычно выдает лицензии и согласует проект. Если проект политический — олимпийские объекты или Крымский мост — всякие возможности для общественности будут обрублены, и не важно, что разрушаются многие региональные памятники природы», — подчеркивает эксперт.
С Шевченко согласен приморский эколог Анатолий Лебедев: «Как правило, те компании, которые хотят создать крупные проекты в регионе и использовать природные ресурсы, активно поддерживаются государством и поэтому нанимают тех экспертов, которые дают априори положительное заключение».
Активисты говорят, что часто нарушается порядок общественных слушаний. Крупные компании приводят своих рабочих, несколько тысяч человек, которые полностью забивают зал. «Бывало, что люди отношения не имели к району», — добавляет председатель «Зеленого фронта» Сергей Виноградов. Общественность также не может знать, как отбираются эксперты в государственную комиссию. «Мы никак не можем их контролировать, содействовать отзыву эксперта и его дисквалификации», — отмечает краснодарский эколог Дмитрий Шевченко.
Иногда экоэкспертизу, которая незаконно одобряла экологически опасный проект, можно было обжаловать в суде. Именно так произошло, когда ГЭЭ одобрила строительство нефтепровода «Восточная Сибирь — Тихий океан» в 800 метрах от берега Байкала. Однако нередко суд соглашался с ГЭЭ — так он разрешил строительство двухуровневой развязки на Червишевском тракте, которая затрагивает природный парк «Тополя» в Тюменской области. Недавно в Гринпис составили судебный иск об отмене положительного заключения экспертизы о строительстве Юго-Восточной хорды в Москве. По их мнению, стройка может привести к оползням и обнажению радиоактивных отходов.
«Нужно улучшать, а не ликвидировать»
Несмотря на перечисленные недочеты механизма государственной экологической экспертизы, эксперты сходятся на том, что аналогов ему нет. Крейндлин отмечает, что если ГЭЭ отменят, то граждане по-прежнему могут обращаться в органы власти, суд или прокуратуру. «Но, во-первых, правонарушения будет сложнее установить, потому что у людей будет меньше информации. Во-вторых, если подавать обращение в суд на деятельность, которая может причинить вред в будущем, то для этого нужны основания, полные документы проекта. Формально эти механизмы останутся, но реализовать их будет гораздо сложнее», — уверен эксперт.
Директор по правовым вопросам WWF Екатерина Хмелева отмечает, что в законе «Об охране окружающей среды» остается статья 32: «В соответствии с ней оценка окружающей среды является обязательной, независимо от того, подлежит государственной экологической экспертизе эта деятельность или нет». Однако, по мнению Хмелевой, недобросовестные заказчики смогут провести ОВОС «так, как им хочется», и это не будет обсуждаться на общественных слушаниях.
Приморские экоактивисты общественной организации «БРОК» считают, что для регионов Сибири и Дальнего Востока экспертиза и общественные слушания особенно важны. Их население рассыпано по мелким поселкам, а территории, как правило, привлекательны для ресурсных монополий.
«Экспертиза — последний оплот для граждан, чтобы защитить вообще жизнь, территории и ресурсы, благодаря которым люди просто живут, — говорит председатель приморской организации “БРОК” Анатолий Лебедев. — Они заложники интересов федерации, которая живет в Москве. Тех, как правило, в последнюю очередь волнуют заботы и проблемы выживания малых населенных пунктов, которые можно забыть, уничтожить. За последние 25 лет их вымерло десятки тысяч по Сибири, об этом не принято говорить. Вымирают, потому что территории угнетенные, забыты государством и захвачены ресурсными монополиями. Мы бьемся как можем».
Даже если люди не могут повлиять на результат государственной экологической экспертизы, на общественной экспертизе они могут быть наблюдателями и знакомиться с проектом, считает эколог Асхат Каюмов. «Они получат информацию и смогут влиять на проект под давлением общественности и через СМИ даже после положительного заключения. Институт экспертизы нужно улучшать, а не ликвидировать»,— уверен эксперт.