«Проблему нельзя просто залить деньгами». Глава Счетной палаты Алексей Кудрин — о поддержке благотворительности

«Такие дела» поговорили с экономистом и председателем Счетной палаты Алексеем Кудриным о социальных проблемах, взаимодействии государства и некоммерческих организаций и системной благотворительности. 

— Пандемия коронавируса привела к финансовому кризису и росту уровня бедности в стране. Многие благотворительные фонды говорили, что нуждающимися в помощи стали даже те, у кого раньше было относительно стабильное положение: работа, дети, квартира в ипотеку. Какие меры необходимы со стороны государства, чтобы справиться с ростом бедности? 

— От пандемии и кризиса в той или иной мере пострадало очень много людей. В период самых строгих ограничений у почти 30% граждан в стране было снижение зарплат, многие уходили в неоплачиваемый отпуск, кто-то оставался без работы. По данным Росстата, в первом квартале 2020 года уровень бедности составил 18,6 миллиона человек, а сейчас он уже более 20 миллионов человек. Экономическая ситуация улучшается, и, как прогнозирует Минэкономразвития, в 2021 году уровень бедности снизится до 18,5 миллиона человек, но это тоже очень большая цифра.

Правительство на меры поддержки населения и бизнеса выделило значительные средства — примерно 3,3 триллиона рублей на три пакета поддержки. Я уже говорил, что во время такого беспрецедентного кризиса можно было потратить больше, выделить еще на дополнительную поддержку до трех триллионов рублей. Можно было бы на 2021 год уточнить бюджетное правило и за счет этого получить полтора-два триллиона рублей.

В прошлом году, когда еще не было ни кризиса, ни пандемии, мы считали, что для сокращения количества бедных на 40% нужно в год дополнительно тратить порядка 200 миллиардов рублей при годовых темпах роста выше 2-2,5% ВВП.

Мы должны помнить, что есть люди, которые и раньше в привычных условиях были защищены слабо. Это люди с инвалидностью, люди без определенного места жительства, сироты, малоимущие семьи с детьми, люди с тяжелыми хроническими заболеваниями. Для помощи как раз этим людям и нужны меры адресной социальной поддержки, это позволит сконцентрировать ресурсы и повысить размер и эффективность помощи, даст возможность снизить уровень бедности.

Но адресная поддержка и индивидуальный подход предполагают перераспределение средств, и здесь есть сложный момент. Если мы перераспределяем ресурсы, чтобы адресно бороться с бедностью, — значит, кто-то из тех, кто раньше получал помощь, может ее не получить или она будет значительно меньше. Здесь надо принимать решения, может, не самые популярные у большинства.

Но о том, что основной путь борьбы с бедностью — не просто бюджетные вливания, а именно адресная помощь гражданам с низкими доходами, чтобы они могли преодолеть сложные жизненные обстоятельства, говорил и президент на встрече с сенаторами.

— Достаточно ли будет поддержки государства, или все равно необходима помощь фондов?

— Непростая экономическая ситуация будет сохраняться в ближайшее время. В этом году прогнозируется дефицит бюджета порядка 4,5% ВВП, в 2021 — около 2,4%, на 2022–2023 он сохранится в размере около 1%. 

В условиях ограниченных ресурсов государству в одиночку тяжело справиться со всеми вызовами в области образования, здравоохранения и социальной защиты. Необходимо, чтобы некоммерческие организации были представлены гораздо шире в социальной сфере, чем сейчас. 

— Пока не начались выплаты родителям и медикам, первый удар взяли на себя благотворительные фонды: помогали лишившимся работы, многодетным, бездомным, оказавшимся наиболее уязвимыми в пандемию. Но сейчас НКО сами находятся в тяжелом состоянии, как и многие из тех, кто поддерживал их. Достаточно ли мер, которые принимает государство, чтобы поддержать благотворительные фонды? И если нет, то какая поддержка требуется?

— Действительно, сейчас ситуация с социально незащищенными категориями населения усугубляется еще и тем, что до кризиса им значительную поддержку оказывали НКО, благотворительные фонды. Они привлекали средства бизнеса, гранты от государства, собирали пожертвования простых граждан. 

Но сегодня благотворительные организации сами оказались в тяжелой ситуации: пандемия и экономический кризис ударили по всем, кто раньше оказывал им поддержку, помогал как с финансированием, так и с материально-техническим обеспечением.

Представители малого и среднего бизнеса проявляли социальную ответственность — жертвовали деньги, а сейчас они сами ждут помощи от государства, каждая копейка на счету, приходится сокращать персонал и резать расходы. Тут не до благотворительности. Крупный бизнес наряду с инвестиционными программами также замораживает или сворачивает программы по поддержке НКО.

У простых граждан в последние годы только начала формироваться культура поддержки благотворительных фондов, и они стали регулярно жертвовать на разные социальные проекты. Пусть зачастую это были небольшие суммы — 100–200 рублей в месяц, — но они формировали важную часть бюджетов некоторых НКО. А сейчас все откладывается на черный день. Тяжело помогать незнакомым людям и жертвовать деньги, которые завтра понадобятся твоим родным и близким.

В такой ситуации государство должно оказывать поддержку НКО. Многое уже делается в этом направлении: упрощенная система налогообложения и пониженные тарифы по страховым взносам. Также эти организации освобождены от уплаты НДС при общем режиме налогообложения. В июне правительство создало реестр социально ориентированных НКО, которые пострадали от последствий распространения COVID-19, в него вошли тысячи организаций. Для них предусмотрены налоговые льготы, отсрочки по аренде, льготные кредиты со ставкой 2%.

Но в реестре оказались и государственные организации, и поставщики для государственных нужд, и крупные частные университеты. В то же время Общественная палата отмечает, что тысячи структур, куда больше подходящих под критерии социальной ориентированности, не были включены в реестр и не смогли воспользоваться мерами господдержки. 

Из девяти тысяч действующих в России благотворительных фондов только около тысячи оказались в реестре социально ориентированных НКО, а из почти 60 тысяч общественных организаций в него вошли лишь 10 тысяч.

Есть предложение от Общественной палаты доработать подход к формированию единого реестра социально ориентированных НКО, сделать его настоящим классификатором, определяющим виды деятельности организаций и дающим четкие критерии оказания господдержки.

Для многих НКО остро стоит проблема с помещениями, с невозможностью арендовать их или приобретать в собственность. Программы по предоставлению на льготных условиях помещений для НКО реализуются в Москве и ряде других регионов, но этот опыт надо тиражировать на все субъекты. Доступ к государственной инфраструктуре мог бы стать значительной мерой поддержки.

Еще в 2013 году в Комитете гражданских инициатив мы говорили, что надо максимально снизить регуляторную нагрузку на некоммерческие благотворительные организации, в том числе и для тех, кто является исполнителем по госконтрактам. Этот призыв до сих пор остается актуальным. Подготовка к аудиту всегда требует значительных вложений как сил, так и средств со стороны проверяемого. Проверки некоммерческих организаций негативно сказываются на их работе и становятся элементом унижения. Раскрытие информации должно происходить без давления со стороны государства.

— Пандемия стала проверкой на прочность всей системы здравоохранения в стране, которая и до того вызывала множество жалоб. Нет ли риска, что после того, как государство потратило столько средств на борьбу с коронавирусом, средств на то, чтобы решить другие проблемы здравоохранения, просто не останется? 

— Никто не был готов к пандемии — ни США, ни Европа, ни другие ведущие государства с передовой медициной, которая отлично работает в обычных условиях. Все столкнулись с массой проблем. Но в таких условиях Россия мобилизовалась вполне прилично, мы не хуже других встретили пандемию.

То, что у нас пока государственная и в значительной степени централизованная медицина, позволило достаточно быстро принимать меры. Субъекты получили большую финансовую поддержку для закупки нового оборудования. В труднодоступных регионах открывались мобильные госпитали.

Да, первые дни не хватало средств индивидуальной защиты, масок и перчаток, но затем и эту проблему решили. Мобилизация прошла быстро, и через месяц после начала пандемии ситуация была уже вполне удовлетворительной. Наша медицина справлялась с потоком больных.

Но следует разделять оценку состояния нашей медицины и результативность мер в борьбе с COVID-19. В целом медицина существенно недофинансирована даже по действующим нормативам, и она требует серьезной перестройки. Во многих регионах медицина не отвечает современным требованиям. 

К сожалению, согласно прогнозу Минфина на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов предусмотрено снижение расходов бюджета по разделу «Здравоохранение»: с 4,1% ВВП в 2020 году до уровня 3,8 % ВВП в 2021 году и далее до 3,6% ВВП в 2023 году. Конечно, без инвестиций серьезно поднять качество медицины нельзя.

Но, кроме финансовых вложений, требуется и совершенно новая система управления медициной, нужно больше внимания уделять диагностике, телемедицине, первичному звену, где происходит обращение граждан и распределение по специалистам. 

— Счетная палата РФ следит за расходованием средств по всем социально значимым сферам в стране, и в отчетах, которые регулярно выпускает палата, мы видим, как часто, особенно в регионах, даже деньги из федерального бюджета не могут решить проблему. И вместе с тем становится больше благотворительных организаций, которые стараются затыкать возникающие дыры. Можно ли сказать, что какие-то задачи НКО решает быстрее и эффективнее, чем государство? 

— К сожалению, в последние годы эффективность реализации государственных проектов и инициатив фактически стали оценивать не по принесенной пользе или положительному эффекту для страны, а по потраченным на него ресурсам. А проблему нельзя просто залить деньгами, она от этого не исчезает. Кроме того, мы видим низкий уровень планирования, проблемы с постановкой целей и постоянной корректировкой показателей в сторону их уменьшения и размытия. 

Например, по результатам оценки Минэкономразвития 17 госпрограмм характеризует «высокая эффективность реализации»; еще у 17 — «эффективность реализации выше среднего уровня»; у восьми госпрограмм — «эффективность реализации ниже среднего уровня». Ни по одной госпрограмме не установлена низкая степень эффективности. Но это оценка по методике с отступлениями, с оговорками. 

Мы пересчитали эффективность госпрограмм по утвержденной методике без отступлений. Получилось, что высокоэффективных программ уже не 17, а 15, «выше среднего» — не 17, а 10, «ниже среднего» — не восемь, а 10, а семь госпрограмм являются неэффективными. 

Также зачастую забюрократизированность и сложность принятия решений не позволяют оперативно подстроиться под изменившуюся ситуацию. 

В самом начале пандемии, когда были введены ограничительные меры и не было понятно, насколько опасен вирус, многие были растеряны. И именно НКО показали, насколько быстро и эффективно они могут решать возникающие проблемы: все оперативно перестроились, чтобы в тяжелый период распространения COVID-19 продолжать оказывать помощь, привлекали средства и ресурсы для организации доставки продуктов питания нуждающимся, покупали и распространяли средства индивидуальной защиты, помогали людям, которые входили в группы риска. Максимального успеха можно добиться только благодаря совместным усилиям бизнеса, некоммерческих организаций и органов государственной власти. 

Поэтому развитие партнерства и тесного взаимодействия федеральных и региональных органов власти и некоммерческих организаций — это важная и актуальная задача. Но есть еще проблемы с взаимным доверием и пониманием, которые предстоит преодолеть.

— Есть вопросы, которые может решить только государство, ведь никакой фонд в России не сможет обеспечить всех сирот квартирами. В чем причина очередей на квартиры для детей, оставшихся без попечения родителей? Как быть с тем, что дети-сироты выходят из интерната без знаний, необходимых для самостоятельной жизни? 

— К сожалению, пока государство не справляется с задачей обеспечить всех детей-сирот квартирами. Сейчас в России около 190 тысяч сирот, которые не получили жилье, положенное им по закону. Обеспечение жильем детей-сирот — самый нефинансируемый государственный мандат.

Ежегодно на исполнение обязательств государства перед детьми-сиротами предусматривается более 32 миллиардов рублей. В прошлом году на эти цели было направлено 39,2 миллиарда рублей, в том числе из федерального бюджета 7,4 миллиарда рублей, за счет региональных бюджетов — 31,8 миллиарда рублей.

Однако этих средств недостаточно для устранения всей накопившейся задолженности. По нашей оценке, чтобы решить эту проблему, требуется единовременно почти 264,5 миллиарда рублей.

Здесь мы видим еще один пример недостаточного планирования. Так как даже выделяемые деньги не расходуются в полном объеме. Например, по итогам 2018 года из выделенных средств на покупку квартир для сирот остались 3,2 миллиарпда рублей, на которые можно было бы обеспечить жильем порядка более двух тысяч человек.

Это большая проблема, и решать ее нужно комплексно. Надо рассмотреть возможности более гибкого подхода к приобретению жилья, например за счет использования жилищных сертификатов, предоставления права покупки жилья на вторичном рынке. По нашим данным, сейчас в 52 субъектах детям-сиротам, стоящим в очереди на получение квартиры, выплачивают компенсацию за найм жилья. Эту практику можно распространить на все регионы.

Социализация сирот — это тоже острая проблема. Подростки из детских домов зачастую не приспособлены к самостоятельной жизни. В детском доме за них стирают и убирают, еда появляется в столовой, государство обеспечивает их одеждой. Они не умеют многое из того, что дети из обычных семей знают по умолчанию.

Поэтому вступление в самостоятельную жизнь многих вгоняет в ступор. Самое страшное, что им даже не с кем посоветоваться, не к кому сходить в гости. К сожалению, многие из-за этого опускаются и гибнут. И как раз в этом случае необходимы НКО, которые могли бы вести этих детей, оказывать им поддержку. Этим, в частности, занимается фонд «Большая перемена», который помогает сиротам учиться, дает возможность социализироваться, готовит их к жизни в большом мире.

Очень важно не допустить увеличения числа детей, которые могут остаться без попечения родителей из-за того, что их родные, попав в тяжелое финансовое положение, не могут обеспечить им достойную жизнь. Органы опеки нередко идут по самому простому пути, изымая детей из семьи.

Здесь очень важна оперативность реагирования, индивидуальный подход и адресная помощь родителям, которые органы местного самоуправления, особенно если мы говорим о крупных городах, не могут предоставить в силу ограниченности ресурсов. 

В то же время такие НКО, как «Теплый дом», оказывают поддержку родителям, которые оказались в тяжелой экономической ситуации. Помогают взрослым встать на ноги, найти работу, наладить отношения в семье. Благодаря этому дети могут воспитываться в своих семьях, своими родителями, а это очень важно.

— Есть вопросы, которые решают и НКО, и государство, но разными методами. Например, государство содержит большое количество дорогих в обслуживании психоневрологических интернатов для людей с ментальными особенностями. НКО, напротив, приветствует индивидуальный подход. Что эффективнее с точки зрения расходования средств — крупные интернаты или сопровождаемое проживание? Как надо помогать семьям, в которых есть люди с психическими заболеваниями? 

— Власти как в нашей стране, так и в других государствах заинтересованы в индивидуальном подходе к своим гражданам. И развитые западные страны решают эту задачу, в том числе и через масштабную поддержку НКО, выделяя им бюджетное финансирование, предоставляя налоговые льготы для социально ориентированного бизнеса.

Что касается психоневрологических интернатов, то этой темой правительство занимается, пытается изменить подходы к пациентам. В начале этого года Татьяна Голикова рассказывала о результатах масштабной проверки психоневрологических интернатов. Сотрудники института Сербского посетили более 500 психоневрологических интернатов в 82 субъектах и обследовали около 150 тысяч проживающих в них человек. Оказалось, что 34 тысячи человек — это вполне дееспособные люди, а еще три тысячи — частично дееспособны. 

Это значит, что есть возможность применения иных форм работы с ними, включая сопровождаемое проживание, проживание в замещающих семьях на дому, и надо определить по каждому необходимые меры поддержки социального и медицинского сопровождения.

Система психоневрологических интернатов, которая была создана в советское время, сегодня сильно устарела и требует изменений. Надеюсь, что наступит день, когда можно будет полностью от них отказаться.

В период пандемии и кризиса остро нуждаются в помощи родители, у чьих детей выявлены ментальные нарушения. Причем здесь важна даже не финансовая поддержка, а именно моральная, чтобы люди чувствовали, что они не остались одни, им есть к кому обратиться, их услышат и поймут. Так, например, по инициативе родителей особых взрослых и при поддержке специалистов РБОО «Центр лечебной педагогики», где занимаются дети с различными неврологическими и поведенческими особенностями, был создан фонд «Жизненный путь». Люди вместе решают проблемы, помогают друг другу. Ни один государственный орган не сможет заменить такую помощь. Но и государство должно поддерживать и развивать инициативы оказания помощи семьям, в которых есть люди с психическими заболеваниями.

— Простите за наивность вопроса, но давайте представим, какой будет страна, если все ведомства будут расходовать средства как положено? Останется ли тогда необходимость в НКО?

— Знаете, однажды Жванецкого спросили, что он будет делать, если в стране исчезнут недостатки, он ответил, что всегда останется в выигрыше: либо жизнь станет лучше, либо его произведения никогда не устареют. Пока они не устарели.

Уверен, что даже если все государственные инициативы и программы будут исполняться на сто процентов и если мы искореним бюрократию, неэффективность и коррупцию, то работа для благотворительных организаций останется. Всегда, во всех странах есть люди, которым нужна простая человеческая помощь, возможность быть рядом с теми, кто тебя принимает и понимает.

И здесь одним из ключевых аспектов деятельности государства для поддержки благотворительных организаций становится даже не финансирование, а развитие культуры филантропии и меценатства. Создание инструментов и сервисов, которые упрощают пожертвования. 

Необходимо повышать доверие к благотворительным организациям, в том числе за счет открытости НКО. В 2017 году Комитетом гражданских инициатив и АНО «Информационная культура» был создан проект «Открытые НКО», с помощью которого пользователи могут исследовать некоммерческий сектор. Можно узнать, как финансируются разные типы некоммерческих организаций из государственных источников (грантов, контрактов, субсидий), кто их учредители и руководители и чем занимаются НКО.

Есть такие некоммерческие организации, как, например, фонд «Нужна помощь», которые ставят перед собой цели по развитию благотворительности. Надо тиражировать лучшие практики. В 2013 году была учреждена национальная премия «Гражданская инициатива». За семь лет конкурс стал настоящим движением. В прошлом году поступило около пяти тысяч заявок от социальных проектов почти из всех субъектов России.

Мы собрали каталог инициатив, которые можно брать и применять у себя. Наша цель — показать людей, которые по зову своей души помогают тем, кто оказался в непростой ситуации, или реализуют проекты, направленные на улучшение жизни района или города. Это помогает участникам получить поддержку не только от бизнеса или активных граждан, но и от местных властей. Мы хотим, чтобы страна не просто знала своих героев, но гордилась ими и помогала.

Еще один хороший пример — Фонд Президентских грантов, который стал важным инструментом поддержки благотворительных организаций. Его опыт и жесткие требования к открытости процедур должны перениматься субъектами Российской Федерации, где распределение грантов не всегда прозрачно.

Государство не сможет заменить благотворительные организации своими институтами. А НКО не подменят государство и не выполнят его функции. Но они должны стать важной частью системы государственного управления, выступать инициатором позитивных изменений, указывать на слабые места в системе оказания социальной помощи гражданам. Они могут эффективно решать одну конкретную задачу, помогать одной группе людей, но эффект от этой помощи может быть не меньше, чем от реализации госпрограмм и национальных проектов.