«Под каток закона». За что НКО могут присвоить статус иностранного агента и почему так сложно его оспорить?

В конце ноября 50 российских некоммерческих организаций обратились в офис Верховного Комиссара ООН из-за того, что в Госдуму РФ внесен законопроект о новых ограничениях для НКО и расширении понятия «иностранный агент». По мнению авторов обращения, такой закон еще больше ограничит свободу независимых НКО в России и стигматизирует их деятельность.

Закон об НКО-иностранных агентах вступил в силу восемь лет назад. Сейчас в реестре 68 организаций, но за годы действия закона в нем побывало гораздо больше НКО. Оспорить статус инагента некоммерческая организация может через суд, однако еще ни одной НКО не удалось этого добиться. Последней возможностью остается обращение в Европейский суд по правам человека, но поправки к Конституции закрепляют приоритет российского права над международным, а значит, дают возможность не исполнять постановления ЕСПЧ.

«Такие дела» вместе с юристом «Мемориала» разбираются, как это повлияет на возможность НКО отстоять свои права.

Надпись «Иностранный агент. Love USA», нанесенная неизвестными на здание правозащитного центра «Мемориал»

Фото: Сергей Карпов / ТАСС

Как НКО становятся «иностранными агентами» и что считать политической деятельностью?

В России деятельность НКО регулируется ФЗ «О некоммерческих организациях». В 2012 году в этот закон ввели понятие «иностранного агента». С того момента российские НКО, которые занимаются политической деятельностью и получают деньги из иностранных источников, должны регистрироваться в Минюсте как инагенты. Сейчас в этом реестре находится 68 НКО.

Сначала понятие «политической деятельности» не было определено, а значит, имело очень много трактовок. Уже тогда на это жаловались представители НКО. «Расплывчатые формулировки закона позволяли считать “политической” совершенно любую деятельность НКО и произвольно объявлять их “иностранными агентами”», — говорит юрист правозащитного центра «Мемориал» Татьяна Глушкова. Эксперт добавляет: у людей статус вызывает негативное отношение, потому что в русском языке «иностранными агентами» принято называть шпионов и врагов народа. 

Когда закон начали применять, «политической деятельностью» считали очень разные действия НКО. Подача доклада в Комитет против пыток ООН; внесение предложений по реформированию законодательства; любые комментарии НКО в СМИ; проведение семинаров и даже публикация отчета о деятельности организации на ее сайте, — это лишь часть примеров, говорит Глушкова. 

Читайте также «Если ты не в списке иностранных агентов, значит, ты ничего не добился»

Объединение «Женщины Евразии», которое занимается защитой прав женщин и детей и работает вместе с «Уральской правозащитной группой», как раз попало под такую широту трактовок. «Мы проводим ярмарки, круглые столы, ведем соцсети, занимаемся просветительством — это все подпадает под понимание “политической деятельности”», — рассказывает руководитель объединения Татьяна Щур.

Татьяна Щур и Николай Щур — известные в Челябинской области правозащитники, которые шесть лет были членами наблюдательной комиссии в тюрьмах. «Мы плотно занимались защитой прав заключенных и их родственников. Такая деятельность не нравилась органам», — говорит Татьяна. 

По ее словам, правоохранители несколько раз пытались внести организацию в реестр инагентов. У «Женщин Евразии» было иностранное финансирование по гранту Charities Aid Foundation, но сначала Минюст не усматривал в деятельности объединения политического характера и отклонял прошения органов. В 2015 году правозащитники узнали о внеочередной проверке от Минюста и поняли, что за ней последует включение объединения в реестр инагентов. 

В 2016 году в ФЗ об НКО внесли определение «политической деятельности». Оно только лишь закрепило широту трактовки, считает юрист «Мемориала». «В настоящее время “политической деятельностью” вполне официально считается совершенно любая активность НКО», — комментирует Глушкова. 

Вторым условием признания НКО «иностранным агентом» является иностранное финансирование. Это гораздо более прозрачное понятие, но иногда государственные органы могут произвольно трактовать и его. «Известен случай, когда НКО отказалась от перечисленных ей иностранных денег, деньги ушли обратно, но все равно она была признана финансируемой из-за рубежа», — рассказывает Татьяна Глушкова.

Обращения в ЕСПЧ — единственный способ отстоять свои права

Некоммерческие организации, признанные иностранными агентами, вынуждены выполнять дополнительный объем работы. Они должны чаще проходить проверки и писать отчеты о деятельности в Минюст, помечать все свои материалы как изданные организацией в статусе «инагента», который может ассоциироваться с шпионажем. НКО получают большие штрафы, если вовремя не внесли себя в реестр или не соблюдали правила, связанные со статусом. Оспорить статус инагента НКО пытаются через суды, в том числе через ЕСПЧ.

Читайте также Что такое Международный Мемориал?

Мемориальный центр истории политических репрессий «Пермь-36» попал в реестр инагентов в 2015 году из-за мероприятий на международном форуме «Пилорама-2012». «Эти акции были признаны фактами политической деятельности музея. Что касается зарубежного финансирования, то перечисленные мероприятия проводились исключительно на средства из бюджета министерства культуры Пермского края», — уточняет бывший директор музея «Пермь-36» Татьяна Курсина. 

У АНО «Пермь-36» также был один зарубежный грант, действие которого закончилось через две недели после признания организации «инагентом». Некоммерческая организация обращалась за помощью к уполномоченному по правам человека в Пермском крае, в администрацию губернатора Пермского края. Руководители музея прошли через суды, оспаривая решение Минюста, и в конце концов обратились в ЕСПЧ. Это не помогло сохранить организацию — решение ЕСПЧ так и не вынесено, а организацию уже ликвидировали. Несмотря на это, Татьяна Курсина считает обращения в ЕСПЧ возможностью для отстаивания прав НКО. 

«Обращения в ЕСПЧ для нас — это единственный действенный легитимный способ, чтобы оспорить решение российского “правосудия”. У нас было законное основание обратиться в эту высшую судебную инстанцию, признанную легитимной российским законодательством, чтобы использовать последнюю возможность для восстановления справедливости», — рассказывает Татьяна Курсина. 

В результате проблем со статусом инагента создатели АНО «Пермь-36» сами решили ликвидировать организацию. «АНО потеряла возможность выполнять свою главную, определенную ее уставом задачу по созданию и развитию музея “Пермь-36”, потому что музей был захвачен властями. Вне всякого сомнения, решение о переходе музея в статус “инагента” было политическим, и в ряду других действий властей ставило своей целью прекращение деятельности нашей организации», — считает Татьяна Курсина.

Защита интересов всего общества

Жалобы некоммерческих организаций в ЕСПЧ на законодательство РФ нужны не только для того, чтобы оспорить статус «иностранных агентов», но и чтобы отстоять свободу на объединения и выражение мнений (10 и 11 статьи Конвенции о правах человека). «НКО создаются для того, чтобы улучшать условия жизни людей. Обращения в ЕСПЧ — это шаг, направленный на защиту интересов всего российского общества, того самого “народа”, врагами которого их [НКО] объявляет государство», — объясняет Татьяна Глушкова.

Читайте также Почему судьи штампуют чужие решения

Важным может быть и само внимание, которое привлекают к себе обращения организаций в ЕСПЧ. В 2013 году дело «Экозащита и другие против России» привлекло внимание к закону об инагентах. Тогда 13 НКО, среди которых был «Мемориал», подали первую жалобу в ЕСПЧ. Это стало реакцией на введение закона, который, как считали организации, мог быть применен к ним. Дело просили рассматривать в приоритетном порядке, но суд начал делать это только в 2017 году и до сих пор не вынес решение. К первоначальной жалобе 2013 года ЕСПЧ позже добавил еще 48 и также еще не вынес решение. 

«К тому моменту 12 из 13 НКО, которые подали первоначальную жалобу, были уже включены в реестр “инагентов”. Только Московская Хельсинкская группа сразу после принятия закона отказалась от иностранного финансирования и смогла избежать включения в реестр. Под каток закона попали и множество других организаций, жалобы которых были коммуницированы одновременно с той первоначальной жалобой», — говорит Татьяна Глушкова. В 2018 году ЕСПЧ приступил к рассмотрению еще двух дел об «инагентах», в одном из которых объединены жалобы 13 организаций. Решения не вынесены ни по одной из них. 

Россия ратифицировала Европейскую конвенцию по правам человека, соответственно, обязана исполнять постановления ЕСПЧ. Однако еще в 2015 году Конституционный суд РФ разрешил не исполнять в России отдельные решения межгосударственных органов по защите прав и свобод человека, в том числе Европейского суда по правам человека. «Конституционный суд по запросу Минюста РФ, президента, правительства и Верховный суд РФ может оценить постановление ЕСПЧ в отношении России и, если исполнение такого постановления будет противоречить Конституции РФ, признать исполнение невозможным», — объясняет Глушкова.

В июле вступили в силу поправки к Конституции РФ, которые зафиксировали приоритет Конституции над международными договорами. «Поправки к Конституции, конечно, служат дополнительным сигналом о том, что Россия не намерена исполнять свои международные обязательства», — считает Татьяна Глушкова.